Висновок щодо Закону про прокуратуру

.

Висновок

громадської антикорупційної експертизи

від «12» листопада 2014 р.

Назва законопроекту і Закону

Про прокуратуру

Номер законопроекту

3541

Дата реєстрації

5 листопада 2013 р.

Номер Закону

1697-VІІ

Ініціатор законопроекту

Президент України

Веб-адреса картки законопроекту на сервері ВРУ

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48935

Головний комітет ВРУ

Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності

Інші комітети

Комітет з питань правової політики

Комітет з питань соціальної політики та праці

Комітет з питань верховенства права та правосуддя

та інші (усього 21 комітет)

Етапи проходження законопроекту

Ухвалено в цілому (14.10.2014).

Повернуто з підписом Президента (24.10.2014).

Висновок Головного науково-експертного управління ВРУ

Законопроект містить недоліки й дискусійні положення.

Висновок Головного юридичного управління ВРУ

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48935

Висновок профільного Комітету ВРУ

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48935

Висновок Комітету ВРУ з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією

Відсутній.

Інші висновки

Відсутні.

Висновок та рекомендації

громадської антикорупційної експертизи

Виявлено корупційні ризики. До закону потрібно внести зміни.

Корупційна небезпечність проекту (за 5-бальною шкалою)

2

Суспільна важливість проекту (за 5-бальною шкалою)

5

Виконавець: Борис Малишев, експерт Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук.

Перевірив: Микола Хавронюк, директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук, професор.

 

Результати громадської антикорупційної експертизи

 

Корупціогенні фактори

 

Корупціогенний фактор

Кількість норм

1)

неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності певних суб’єктів (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»):

6

 

- визначення компетенції за формулою «має право»;

 
 

- широта дискреційних повноважень;

4

 

- надмірна свобода підзаконної нормотворчості;

2

 

- відсутність відповідальності за правопорушення;

 

2)

колізії і вади законодавчої техніки;

2

 

- колізії;

1

 

- корупціогенні вади законодавчої техніки;

1

3)

прогалини в регулюванні:

5

 

- прогалини в нормах матеріального права;

4

 

- відсутність або недостатність контролю і прозорості;

 

 

- відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур;

1

 

- відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур;

 

4)

неправильне визначення умов реалізації належного особі одержувачу публічних послуг права (необґрунтовані обтяження при його реалізації) або умов виконання обов’язку;

 

5)

неправдиві цілі прийняття законопроекту.

 
 

Всього

13

Задекларована суть законопроекту

Мета

Спосіб досягнення

Реформування органів прокуратури на вимогу Ради Європи.

Визначення загальних засад діяльності органів прокуратури, їх функцій, структури, статусу прокурора й органів прокурорського самоврядування.

Яким чином може працювати корупційна схема (у т.ч. хто може одержати неправомірну вигоду, а хто може постраждати):

Визначені Законом процедури функціонування органів прокуратури містять низку положень, що можуть становити основу для отримання керівниками органів прокуратури неправомірної вигоди внаслідок використання ними занадто дискреційних або нечітко встановлених повноважень у сфері призначення на посади, звільнення з посад та здійснення контролю за нижчестоящими прокурорами.

Ключові наслідки 

Стаття Закону

Корупціогенний фактор

Наслідок

Ч. 2 ст. 7

Прогалини в нормах матеріального права.

У переліку військових прокуратур визначено «та інші військові прокуратури, перелік яких визначається у Додатку до Закону». В той же час у Додатку до Закону визначено лише перелік військових прокуратур гарнізонів і регіонів, а інших військових прокуратур немає. Отже, Генеральному прокурору надається нічим необмежене право створювати військові прокуратури.

Це негативно впливає на збільшення неконтрольованих витрат бюджетних коштів і на зарахування на посади та звільнення з посад прокурорів військових прокуратур з метою отримання неправомірної вигоди.

П. 2 ч. 1 ст. 9

Надмірна свобода підзаконної нормотворчості.

Генерального прокурора України наділено правом визначати межі повноважень Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевих прокуратур в частині виконання конституційних функцій. Між тим, у ст. 19 Конституції України встановлено, що всі органи державної влади та посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законом.

Можливими є зловживання Генерального прокурора та осіб, які готують відповідні накази, при визначенні повноважень окремих прокуратур з метою отримання неправомірної вигоди.

Ч. 1 ст. 14

Прогалини в нормах матеріального права.

Зазначено, що кількість прокурорів та інших працівників органів прокуратури визначається законом та затверджується наказом Генерального прокурора України за погодженням з Радою прокурорів України. Однак Законом питання кількості прокурорів не врегульовано.

Можливими є зловживання Генерального прокурора та осіб, які готують відповідні накази, при визначенні кількості прокурорів з метою отримання неправомірної вигоди.

Ч. 1, ч. 3 ст. 17

Колізія.

Прокурори підпорядковуються керівникам виключно в частині виконання письмових наказів лише адміністративного характеру, пов’язаних з організаційними питаннями діяльності прокурорів та органів прокуратури (ч. 1 ст. 17).

Водночас у ч. 3 ст. 17 вказано, що прокурори вищого рівня мають право давати іншого роду вказівки (не адміністративного характеру) прокурору нижчого рівня, погоджувати прийняття ним певних рішень та здійснювати інші дії, що безпосередньо стосуються реалізації цим прокурором функцій прокуратури, виключно в межах та порядку, визначених законом.

Неоднозначність Закону з повноваженнями керівників стосовно характеру і змісту наказів підлеглим прокурорам містить ризики вимагання і отримання неправомірної вигоди.

Ч. 5 ст.19

Надмірна свобода підзаконної нормотворчості.

Встановлено, що таємну перевірку доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних і місцевих прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генеральним прокурором України.

Поєднання контролюючих та нормотворчих функцій сприяє зростанню ризиків отримання неправомірної вигоди. Зазначений порядок має бути встановлено законом.

Ч. 3 ст. 23

Корупціогенна вада законодавчої техніки

Встановлено, що прокурор не має права здійснювати представництво в суді інтересів держави в особі державних компаній. Але законами України не визначено термін «державна компанія».

Невизначеність Закону з сприяє зростанню ризиків отримання неправомірної вигоди.

Ч. 3 ст. 39.

Широта дискреційних повноважень.

Під час вирішення питання щодо надання рекомендації для призначення на адміністративну посаду Рада прокурорів України враховує «професійні та морально-ділові якості кандидата, а також його управлінсько-організаторські здібності та досвід роботи».

Використання надто широких оціночних понять тягне за собою збільшення дискреції у реалізації повноважень та ризиків отримання неправомірної вигоди.

П. 5 Ч. 3 ст.40

Широта дискреційних повноважень

На посаду Генерального прокурора України може бути призначений громадянин України, який, зокрема, має «високі морально-ділові, професійні якості та організаторські здібності».

Використання надто широких оціночних понять тягне за собою збільшення дискреції у реалізації повноважень та ризиків отримання неправомірної вигоди.

Ч. 4 ст. 43

Прогалини в нормах матеріального права.

Під час здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора у разі необхідності може бути проведена його атестація. Вмотивоване рішення про необхідність проведення атестації приймається Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорі. У Законі не визначено поняття та процедуру атестації прокурорів.

Невизначеність з проведенням атестації прокурорів містить ризики отримання неправомірної вигоди.

Ч. 5 ст. 46

Широта дискреційних повноважень.

У разі прийняття Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів (КДКП) рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора від посади копія цього рішення надсилається керівнику органу прокуратури або Генеральному прокурору.

Керівник органу прокуратури, в якому працює прокурор, Генеральний прокурор зобов’язаний невідкладно розглянути рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора від посади, за результатами якого може видати наказ про відсторонення прокурора від посади до завершення дисциплінарного провадження. Копія наказу невідкладно вручається прокурору, якого відсторонено від посади.

У Законі відсутні строки надсилання рішення КДКП і не визначено термін «невідкладно».

Використання надто широких оціночних понять тягне за собою збільшення дискреції у реалізації повноважень та ризиків отримання неправомірної вигоди.

П. 1 ч. 9 ст. 71

Недостатність адміністративних процедур.

Встановлено, що у разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів іншу кандидатуру. Однак не визначено варіанти подальших дій Ради прокурорів.

Нечіткість у визначенні наслідків певних дій Генерального прокурора тягне за собою збільшення дискреції у реалізації повноважень та ризиків отримання неправомірної вигоди.

П. 3 ч. 1 ст. 76

Широта дискреційних повноважень.

Повноваження члена КДКП припиняються у разі, зокрема, вчинення ним дій, несумісних з посадою члена КДКП. Законом не визначено хоча б приблизне коло подібних дій.

Використання надто широких оціночних понять тягне за собою збільшення діскреції у реалізації повноважень та ризиків отримання неправомірної вигоди.

 

Прогалини в нормах матеріального права.

Законом передбачено створення місцевих та регіональних прокуратур замість прокуратури АРК, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міських, районних, міжрайонних, районних в містах. Перелік місцевих прокуратур наведено у Додатку до Закону.

Однак Закон не визначає, в якому порядку і які строки існуючі прокуратури мають бути перетворені у місцеві та регіональні, а також порядку правонаступництва між органами прокуратури, які діють зараз, та органами прокуратури, що передбачені новим Законом.

Невизначеність процедури перетворення існуючих органів прокуратури у нову структуру органів, передбачену Законом, містить ризики отримання неправомірної вигоди, зокрема з метою зберегти певні структури прокуратури і відповідні посади.

Рекомендації: Для усунення зазначених корупціогенних чинників необхідно внести відповідні зміни до Закону «Про прокуратуру» з урахуванням того, що він набирає чинності через шість місяців з дня його опублікування.

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити