Парламентська чи президентська?

.

Уже багато зламано списів навколо питання, якою має бути Україна: парламентською чи президентською республікою, але дискусія все ще триває. Для того, щоб відповісти на це питання, потрібен глибокий аналіз обох форм правління, оскільки вони мають як недоліки, так і переваги. Український досвід державного будівництва дає нам можливість обговорювати це питання не лише на теоретичному рівні. Після прийняття Конституції 1996 року Україна фактично стала президентською республікою, і ми можемо оцінити як «плюси», так і «мінуси» цієї системи. Із внесенням змін до Конституції у 2004 році центр прийняття політичних рішень перемістився з Банкової на Грушевського, що перетворило Україну на парламентську республіку. З часу введення в дію змін до Основного Закону пройшло вже достатньо часу для того, щоб дати оцінку і зробити перші висновки щодо цієї форми правління.

ПРЕЗИДЕНТСЬКА РЕСПУБЛІКА

Конституцією, прийнятою Верховною Радою, у 1996 році президента було наділено великими владними повноваженнями. Незважаючи на те, що ніде у Конституції прямо не вказувалось на те, що президент України є главою виконавчої влади, вся виконавча вертикаль була підпорядкована саме йому, оскільки він призначав прем’єр-Міністра України, членів Кабінету Міністрів України та керівників центральних органів виконавчої влади. Відповідно до статті 113 Основного Закону Кабінет Міністрів був відповідальний перед президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Перед новообраним президентом України Кабінет Міністрів складав свої повноваження. Отже, формування виконавчої гілки влади та її функціонування цілком і повністю залежали від президента. Звідси можна зробити висновок, що президент був і главою держави і главою виконавчої влади. Прем’єр-міністр України у цій системі не був самостійною фігурою і виконував лише допоміжні функції.

Президент контролював і правоохоронні органи. Він призначав Генерального прокурора України, правда за згодою Верховної Ради, але практика пішла таким шляхом, що президент знімав генерального прокурора власним указом, не чекаючи на це згоди парламенту. Очевидно, що в таких умовах генеральний прокурор був цілком і повністю залежним від президента України. Міністра внутрішніх справ та голову СБУ президент мав право призначати і знімати самостійно. Зрозуміло, що ці відомства також були під контролем у президента і виконували його волю. Також, згідно із п.17 статті 106 Конституції України президент був Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України і призначав та звільняв з посад вище командування Збройних Сил, а також здійснював керівництво у сферах національної безпеки і оборони. Відповідно до ст.107 Конституції президент був Головою Ради національної безпеки і оборони України і мав право формувати персональний склад РНБО.

Президент України мав суттєвий вплив і на судову гілку влади через систему фінансування судових органів та процедуру призначення суддів та голів судів. Фінансування судової системи здійснювалось через Державну судову адміністрацію України. Ця структура також була центральним органом виконавчої влади і тому цілком і повністю залежала від волі президента. Така система давала можливість зосереджувати в одних руках всю повноту влади в країні. За таких обставин державна політика була зрозумілою і прогнозованою. Одним словом, яким був президент, такою і була вся країна. З однієї сторони ця система забезпечувала стабільність державної влади, а з іншої давала можливість президентові узурпувати владу. Контрольні функції парламенту в той час були обмежені. Депутатські запити і звернення, спрямовані на адресу керівників центральних органів влади, досить часто залишались без розгляду або чиновники обмежувались формальними відписками, особливо тоді, коли ці звернення надходили від народних депутатів, які були в опозиції до президента України. Така поведінка представників виконавчої влади була зрозумілою, оскільки їх призначав та знімав із посад президент, а парламент не мав реального впливу на ці процеси. За таких обставин народний депутат України, озвучуючи свої депутатські запити, міг лише апелювати до громадської думки. Оперативно впливати на ситуацію у нього не було можливості. Виконавча влада в країні була непідконтрольною Верховній Раді і суспільству, що було основним недоліком тієї системи.

ПАРЛАМЕНТСЬКА РЕСПУБЛІКА

Разом із внесенням змін до Конституції у 2004 році змістився і центр владних повноважень. Україна стала парламентською республікою. Відповідно до статті 83 Конституції «У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України». Коаліція депутатських фракцій відповідно до цієї статті вносить пропозиції президенту України щодо кандидатури прем’єр-міністра України та кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Згідно з новою Конституцією, якщо у парламенті сформувалась конституційна більшість і внесла президенту відповідні пропозиції по формуванню уряду, то президент зобов’язаний внести подання про призначення прем’єр — міністра України та членів Кабінету Міністрів. Відхилити кандидатури урядовців, запропоновані депутатською більшістю, президент не може. У нього є лише можливість відстрочити призначення уряду. Президент має 15 днів для того, щоб перевірити законність процедури формування коаліції та внесення пропозиції про призначення прем’єр-міністра та членів Кабінету Міністрів. Якщо президентом буде виявлено порушення закону, які можна усунути, то після їх виправлення президент зобов’язаний внести подання про призначення прем’єр-міністра і членів Кабінету Міністрів України. Такий висновок можна зробити, виходячи із змісту самої Конституції. Кандидатуру прем’єр-міністра може запропонувати лише депутатська більшість у Верховній Раді. Іншого способу формування уряду Конституцією не передбачено.

Може статись так, що протягом певного періоду парламент не зможе сформувати коаліцію і запропонувати президенту кандидатуру прем’єр-міністра та членів Кабінету Міністрів України. У такому випадку президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України.

Слід наголосити на тому, що розпуск Верховної Ради це є право президента, а не його обов’язок. Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради президент приймає після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій.

Чи може президент припинити повноваження Верховної Ради України з інших підстав, які не передбачені статтею 90? Що він має робити у тому випадку, якщо парламент виявиться недієздатним, хоча для розпуску Верховної Ради передбачених статтею 90 підстав не буде? Очевидно, що президент у такій ситуації не може бути стороннім спостерігачем. Він отримав довіру більшості громадян України і є найбільш легітимною посадовою особою, а тому має вжити заходів для забезпечення нормального функціонування органів державної влади.

Може виникнути така ситуація, що парламент виявиться нелегітимним, коли у ньому буде представлено менше ніж 2/3 депутатів від конституційного складу. Статтею 82 Конституції України передбачено, що Верховна Рада є повноважною за умови обрання 2/3 депутатів Верховної Ради. Звідси, можна зробити висновок, що якщо у Верховній Раді буде менше ніж 2/3 депутатів від конституційного складу, то вона є нелегітимним органом і не може виконувати покладені на неї функції. Поки що такий варіант можна розглядати лише теоретично. На сьогоднішній день депутатський корпус сформовано на 99%, але така ситуація може виникнути, якщо частина депутатів складе повноваження, а інші кандидати у депутати, які є у списку тієї чи іншої партій, відмовляється від реєстрації. Чи має президент чекати місяць для того, щоб переконатись в тому, що депутати протягом 30 днів не зможуть розпочати пленарні засідання. Очевидно, що ні. Якщо стане очевидним, що парламент є нелегітимним, то зрозуміло, що він не може проводити пленарні засідання. Після консультацій з Головою Верховної Ради України, заступниками голови та головами парламентських фракцій президент має розпустити Верховну Раду. У президента є ще один вихід. Він може проголосити всенародний референдум, на якому поставити питання довіри парламенту. Якщо народ висловить недовіру Верховній Раді, то президент має розпустити парламент і призначити дострокові вибори.

Незважаючи на те, що президент все ще залишився досить впливовою політичною фігурою, зміни до Конституції значно урізали його повноваження. Сьогодні основним важелем впливу глави держави на політичні процеси залишилось лише право призначати всеукраїнський референдум і шукати підтримки у народу. За нинішньою Конституцією президент не може проводити власну кадрову політику і бути гарантом дотримання Конституції України прав і свобод людини і громадянина. Нова Конституція позбавила його дієвих важелів впливу на силові міністерства і відомства. Генерального прокурора України призначити на посаду та звільнити його з посади президент може лише за згодою Верховної Ради. Призначення і звільнення голови Служби безпеки України він також має узгоджувати з парламентом. Призначення міністра оборони України та міністра закордонних справ України також залежить від доброї волі парламенту. Очевидно, що рішення Верховної Ради щодо призначення запропонованих президентом кандидатур буде залежати від тих політичних сил, які контролюють парламентську більшість. У таких умовах президенту буде практично неможливо контролювати виконавчу владу.

Отже, можна зробити висновок, що зміни до Основного Закону значно послабили владу президента, але це не пішло на користь народу. За короткий період дії нової Конституції Україна зіштовхнулась із цілим рядом проблем. На минулих виборах жодна політична сила не отримала конституційну більшість для того, щоб мати право одноосібно формувати уряд. Формування і першої і другої коаліції супроводжувалось соціально-політичними кризами. Так звана «антикризова коаліція» також не зможе подолати кризу. Справа в тому, що регіони, комуністи і соціалісти мають різний електорат і для того, щоб залишитись у великій політиці вони змушені будуть враховувати інтереси своїх виборців, які у багатьох випадках досить суттєво відрізняються від інтересів Партії регіонів. І ще один момент, на який слід звернути увагу. Для того, щоб парламентська коаліція була стабільною, регіонам недостатньо було домовитись лише із лідерами політичних партій лівої орієнтації. Враховуючи те, що і за комуністів, і за соціалістів у значній мірі голосували люди, які розділяють їх політичні переконання, а якщо політика уряду буде суперечити інтересам цих виборців, то це може призвести до розпаду коаліції і припинення діяльності уряду. Якщо враховувати нинішній розклад політичних сил у парламенті, то можна стверджувати, що створити нову коаліцію і сформувати уряд буде досить складно, і тому знову може виникнути питання проведення дострокових парламентських виборів. Отже, можна зробити висновок, що в Україні парламентська форма правління є менш стабільною ніж президентська, хоча це твердження є справедливим і для інших країн. Прикладом може бути Італія, в історії якої були періоди коли уряди в цій країні змінювались із надзвичайно великою швидкістю. Очевидно, що часті зміни уряду аж ніяк не можуть сприяти розвиткові будь-якої держави.

ВИСНОВОК

Враховуючи вище викладене можна стверджувати, що президентська форма правління є більш стабільною і ефективною. Президент проходить горнило двотурової системи виборів. Якщо у першому турі ніхто не набирає більше 50% голосів виборців, то проводиться другий тур і уже за результатами другого туру визначають переможця. Таким чином президент, отримавши підтримку більшості виборців, стає найбільш легітимною політичною фігурою в органах державної влади. Опираючись на підтримку більшості громадян, президент має більше можливостей для того, щоб організувати ефективну роботу органів державної влади. На відміну від парламентської коаліції він може приймати рішення одноособово, звичайно, що робити це він має в межах Конституції і законів України. Це дає йому можливість на власний розсуд формувати уряд і підбирати осіб, які будуть втілювати в життя політику глави держави. За свої дії, в тому числі і за дії уряду, президент несе відповідальність лише перед виборцями. Очевидно, що така система є більш стабільною, оскільки її функціонування залежить від однієї людини, а не декількох політичних сил. Разом з тим ця система є досить гнучкою, з огляду на те, що вона дає можливість оперативно реагувати на зміну політичної ситуації. Про те, що президентська форма правління є більш ефективною ніж парламентська свідчить досвід державного будівництва зарубіжних країн. Одна із найбільш високорозвинених країн світу США має саме президентську форм правління. Правда, одноосібне правління має і свої недоліки. Воно може сприяти узурпації влади і перерости в диктатуру. Історія знає досить багато таких прикладів. В якійсь мірі тут можна навести і приклад з історії сучасної України, мається на увазі період перебування на посаді президента України Леоніда Кучми, коли він міг практично безконтрольно управляти державою. У цей період нашої історії Україна була більш схожою на необмежену монархію, ніж на президентську республіку.

Для того, щоб ніхто не міг узурпувати владу і використовувати її не в інтересах народу, людство придумало досить дієві механізми захисту від зловживань владою. На Заході це називають «системою стримувань і противаг». Через конституційний розподіл владних повноважень органи державної влади контролюють один одного, що у свою чергу полегшує контроль за ними з боку суспільства. В Україні також потрібно було створити таку систему. За президентом доцільно було б залишити право на формування уряду, а право призначення генерального прокурора України та міністра внутрішніх справ залишити за парламентом. Через прийняття законів та маючи суттєвий вплив на Генеральну прокуратуру України та Міністерство внутрішніх справ Верховна Рада могла б ефективно контролювати виконавчу владу, що у свою чергу звело б до мінімуму рівень корупції та різних зловживань владою. Така система дала б можливість створити і ефективний уряд і забезпечити контроль за його діями. Отже, можна зробити висновки, що зміни до Конституції потрібно було вносити, але не потрібно було міняти систему. Сьогодні вже є очевидним той факт, що нинішня форма правління є малоефективною і найближчим часом нам все таки знову доведеться змінювати Конституцію.

Олег БЕРЕЗЮК, голова Київського юридичного товариства

«День», №121, вівторок, 25 липня 2006

Ключові слова:

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити