Микола МЕЛЬНИК: «Законодавча ініціатива «народу» – юридична фікція»

.

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України від 13 листопада 2019 року № 5-в/2019 

Микола МельникКонституційний Суд України (далі — КСУ, Суд) 13 листопада 2019 р. надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) вимогам ста­тей 157 і 158 Конституції України (далі — Висновок).

Законопроектом про внесен­ня змін до ст. 93 Конституції (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) (далі — Законопроект) запропоновано викласти ст. 93 Конституції в такій редакції: «Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Вер­ховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, на­родним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конститу­цією України і законами Украї­ни. Законопроекти, визначені Президентом України як невід­кладні, розглядаються Верхов­ною Радою України позачергово. Закон приймається відповідно до вимог законодавчої проце­дури, визначеної Конституцією України та законами України».

У Висновку (п. 1 резолютив­ної частини) Суд визнав Зако­нопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Кон­ституції. Не погоджуючись із такою резолютивною частиною Висновку, вважаю за потріб­не висловити стосовно нього окрему думку.

Народ не може бути «рядовим» суб’єктом законодавчої ініціативи

Законопроектом передбача­ється наділити народ правом за­конодавчої ініціативи у ВРУ, яке за чинною Конституцією мають Президент, народні депутати та КМУ. Така конституційна нове­ла може сприйматися як утвер­дження прямого народовладдя в Україні за рахунок розширення можливостей народу в законо­давчій діяльності.

Однак вважаю, що пропоно­вана Законопроектом зміна до ст. 93 Конституції, згідно з якою «право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу», є недопустимою. Вона суперечить засадам конституцій­ного ладу в Україні, правовому статусу народу як суб’єкта зако­нодавчої ініціативи та здійснюва­ної ним влади (народовладдя), а також правовій природі держави та державної влади в їх нерозрив­ному взаємозв’язку.

Народ, як носія суверенітету і єдине джерело влади в Украї­ні, не можна поставити в один ряд з органами державної влади та окремими посадовими особа­ми, через які він здійснює свою владу (ч. 2 ст. 5 Конституції). Натомість Законопроектом на­род, влада якого є первинною, єдиною і невідчужуваною, про­понується визнати «рядовим» суб’єктом законодавчої ініціати­ви та прирівняти в цій части­ні до органів і посадових осіб державної влади, влада яких є похідною (вторинною) від вла­ди народу.

У такому разі конституцій­но-процесуальний статус на­роду як суб’єкта законодавчої ініціативи буде навіть нижчим, ніж статус Президента як суб’єк­та такої ініціативи. Законопроек­том передбачено зберегти чинну на сьогодні норму Конституції, згідно з якою «законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України поза­чергово». Із цього випливає, що законодавча ініціатива Прези­дента, який обирається народом, «переважатиме» законодавчу іні­ціативу самого народу, який, на відміну від глави держави, не може визначати свої законопро­екти як невідкладні і такі, що підлягають позачерговому роз­гляду парламентом.

Реалізація запропонованої Законопроектом зміни означа­тиме применшення на консти­туційному рівні ролі (статусу) народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Украї­ні (преамбула, статті 1, 5, 6, 8, 19 Конституції), зведення її до рутинної функції одного з де­кількох суб’єктів законодавчої ініціативи. Автори Законопро­екту мали б виходити з того, що політико-правовий статус Українського народу є настіль­ки визначальним, вирішальним і самодостатнім, що не потре­бує жодних доповнень до тексту Конституції, які фактично не можуть ані додати, ані відняти в народу навіть найменшу части­ну його первинної, цілком су­веренної влади. Також потрібно було врахувати той непорушний принцип, згідно з яким органи державної влади здійснюють владу в Україні, що походить від народу, а не навпаки.

Народ не може бути прохачем у суб’єкта, якого він утворив

У наділенні народу (саме на­роду!) правом законодавчої ініці­ативи у ВРУ вбачається ще один парадоксальний аспект. Він по­лягає в тому, що за пропонова­ним Законопроектом приписом народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має звертатися із законодавчою ініціативою до сформованого ним же органу державної вла­ди — ВРУ. Фактично йдеться про висловлення прохання суверена до суб’єкта, якого він утворив і якому делегував частину своєї влади, уповноваживши його на виконання законодавчої функції. Цей суб’єкт може як врахувати відповідне прохання (законодав­чу ініціативу) свого суверена, так і відмовити йому в цьому.

Така ситуація не відповідає засадам заснування Українським народом суверенної, незалеж­ної, правової та демократичної держави, її суті, правовій при­роді влади народу і державної влади, принципам формуван­ня та функціонування систе­ми державної влади в Україні, представницькій природі ВРУ (зокрема, преамбула, статті 1, 5, 75, 76 Конституції).

Відповідно до юридичних позицій Суду, ВРУ є органом державної влади, який здійснює свої повноваження на засадах представництва народними де­путатами інтересів Українського народу; діяльність ВРУ переду­сім спрямована на забезпечення народного представництва та ви­явлення державної волі прийнят­тям законів шляхом голосування народних депутатів; народні де­путати є повноважними пред­ставниками Українського народу у ВРУ, відповідальними перед ним і покликаними виража­ти та захищати його інтереси (пп. 3.1.2 пп. 3.1 п. 3 мотивуваль­ної частини Висновку; п. 1 моти­вувальної частини Рішення КСУ від 7 липня 1998 р. № 11-рп/98).

Із наведеного випливає, що ВРУ, з одного боку, не може проігнорувати волю «народу», виявлену, зокрема, в його за­конодавчій ініціативі, а з ін­шого — не може автоматично задовольняти всі його законодав­чі ініціативи. Тому положення Законопроекту щодо закріплен­ня права законодавчої ініціативи у ВРУ за «народом» є концеп­туально хибними, юридично необґрунтованими, а отже, аб­солютно неприйнятними.

Зміни пропонується внести до неналежного розділу Конституції

Питання про право законо­давчої ініціативи народу (точ­ніше — народної законодавчої ініціативи) Законопроектом пропонується врегулювати по­ложеннями ст. 93 Конституції. Ця стаття міститься в розділі IV Конституції, який присвячено представницькому органу дер­жавної влади — ВРУ. Натомість народна законодавча ініціатива є однією з форм безпосередньої демократії, через яку здійсню­ється народне волевиявлення.

З огляду на це, на мій погляд, пропоновані конституційні змі­ни є предметом регулювання розділу ІІІ «Вибори. Референ­дум» Конституції, який при­свячено формам безпосередньої демократії, а тому для внесення саме в цей розділ, а не в розділ IV «Верховна Рада України» Ос­новного Закону, треба було про­понувати їх.

Такий підхід зумовлений не потребою елементарного до­тримання нормотворчої техніки при внесенні змін до Конститу­ції, а продиктований інтереса­ми охорони Основного Закону, оскільки закріплення фундамен­тальних положень щодо способу реалізації однієї з форм безпо­середньої демократії поза розді­лом ІІІ «Вибори. Референдум» Конституції, призведе, з одного боку, до штучного применшен­ня значення таких положень, з іншого — до нівелювання осо­бливого порядку внесення змін до розділу ІІІ «Вибори. Рефе­рендум» (як і до розділу І «За­гальні засади» та розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України»), який встановлений ст. 156 Конституції і передба­чає більш складну процедуру внесення змін, зокрема необхід­ність затвердження відповідного законопроекту всеукраїнським референдумом. Вказаний підхід спрямований на запобігання ви­никненню штучних прецедентів ухиляння суб’єктів, уповноваже­них ініціювати та вносити кон­ституційні зміни, від виконання приписів розділу ХІІІ «Внесен­ня змін до Конституції України» Основного Закону.

Пропонована законодавча ініціатива «народу» є лише декларацією

Передбачена Законопроек­том конструкція щодо визна­чення народу суб’єктом права законодавчої ініціативи у ВРУ є неприйнятною також з огляду на те, що, по-перше, у запропо­нованому вигляді її неможливо буде реалізувати на практиці, по-друге, вона неодмінно спри­чинить підміну конституційного поняття «народ» при визначенні на законодавчому рівні випад­ків та порядку реалізації ним цього права.

Пропоновану Законопроек­том конструкцію не можна буде практично реалізувати тому, що весь Український народ (грома­дяни України всіх національнос­тей) апріорі не може виступати суб’єктом законодавчої ініціа­тиви у ВРУ. Така законодавча ініціатива реально (об’єктивно) може виходити лише від певної кількості громадян, які мають право голосу (як це має місце у багатьох країнах світу, де на кон­ституційному рівні закріплено інститут народної законодавчої ініціативи). Натомість Законо­проектом не передбачено цьо­го, а це означає, що в разі його ухвалення в Конституції буде лише формально задекларовано про право законодавчої ініціати­ви народу, але фактично не буде визначено суб’єкта такої ініціа­тиви. За змістом Законопроекту це має бути зроблено звичай­ним законом. Тобто, визначен­ня народу як суб’єкта права законодавчої ініціативи у ВРУ передбачається здійснити у два етапи — на конституційному рів­ні закріпити загальну (деклара­тивну) конструкцію, а остаточне (предметне) визначення народу як суб’єкта права законодавчої ініціативи відбудеться на рівні звичайного закону. Це зумовить відмінність у визначенні такого суб’єкта законодавчої ініціативи, як народ, на конституційному та законодавчому рівнях, адже в звичайному законі він неодмін­но визначатиметься по-іншому.

Таким чином, у кожному разі визначення (конкретизація) на законодавчому рівні «народу» як суб’єкта законодавчої ініціативи за змістом не збігатиметься з ви­значенням поняття «народ» на конституційному рівні (преам­була, статті 5, 13, 16, 17, 54, 79, 104, 106, 124 Конституції). Як наслідок, існуватиме два різних визначення того самого суб’єк­та законодавчої ініціативи (що є недопустимим). Інше за змістом визначення цього суб’єкта на законодавчому рівні буде підмі­ною поняття «народ», вжитого в Конституції.

«Звичайний» закон корегуватиме зміст конституційного поняття «народ»

Конкретизація на законодав­чому рівні визначення такого суб’єкта законодавчої ініціати­ви, як «народ», містить у собі й інші істотні ризики. Річ у тім, що визначення законом як суб’єкта законодавчої ініціативи певної кількості громадян Украї­ни, які мають право голосу, з одного боку, може необґрун­товано спростити висловлення «народної законодавчої ініціа­тиви», з іншого — на практиці взагалі заблокувати її реалізацію. Усе залежатиме від того, яку кількість і які категорії грома­дян законодавець визнає «наро­дом» у розумінні пропонованої конституційної новели. Визна­чення такої кількості громадян також віддається «на відкуп» за­конодавцеві. Ця категорія буде несталою, оскільки існуватиме ймовірність її зміни при чер­говій зміні політичної влади. Таким чином, обсяг і зміст кон­ституційного поняття «народ» може перманентно корегувати­ся звичайним законом. Це дає підстави для висновку про те, що пропоновані Законопроек­том новели створюють загрозу прямій дії норм Конституції, а також ризик спотворення зви­чайним законом конституційних приписів.

Зазначене є ще одним аргу­ментом на користь недопусти­мості ухвалення Законопроекту в запропонованій редакції — «на­родна законодавча ініціатива» як інститут може бути запрова­джена лише в разі встановлен­ня в Конституції відповідної кількості громадян, які мають право голосу, як суб’єкта такої ініціативи (на чому абсолютно правильно Суд акцентував у п. 2 резолютивної частини Висновку). Саме такий підхід застосовується в Конститу­ції, зокрема, щодо визначення суб’єкта та порядку ініціювання всеукраїнського референдуму. У статті 72 Конституції також визначено кількість громадян України, які мають право голосу, на вимогу яких такий референ­дум може бути проголошений, а також інші базові вимоги щодо проголошення зазначеного референдуму.

Закон може обмежити конституційне право законодавчої ініціативи

Концептуальна хибність, юридична необґрунтованість, а отже, абсолютна неприйнятність Законопроекту підтверджується ще одним його положенням, за яким право законодавчої ініці­ативи реалізується суб’єктами цього права «у випадках і по­рядку, визначених Конституці­єю України і законами України». Вказівка на те, що таке право ре­алізується «у випадках і порядку, визначених ... законами Украї­ни», уможливлює обмеження ре­алізації такого конституційного права на законодавчому рівні.

За Конституцією, в чинній редакції питання реалізації пра­ва законодавчої ініціативи глава держави, уряд та парламентарі вирішують на власний розсуд. При цьому передбачено кілька винятків, які обґрунтовано вста­новлюють особливості (своєрідні обмеження) реалізації зазначе­ними суб’єктами їхнього права законодавчої ініціативи. Йдеть­ся про подання проекту закону про Державний бюджет на на­ступний рік, що може зробити виключно КМУ (ч. 2 ст. 96 Кон­ституції), а також подання зако­нопроекту про внесення змін до Основного Закону, що можуть зробити лише Президент або не менш як третина народних депу­татів від конституційного складу ВРУ (ст. 154 Конституції). У разі запровадження зазначеної конституційної новели законодавець матиме можливість звичайним законом обмежувати конститу­ційне право законодавчої ініціа­тиви для будь-якого із суб’єктів цього права. У першу чергу це може стосуватися реалізації права законодавчої ініціативи народними депутатами.

Слід зазначити, що така тенденція уже намітилася в діяльності парламенту, на розгляді якого перебувають законопроекти щодо запрова­дження можливості реалізації права законодавчої ініціативи лише народними депутатами в кількості, що складає не менше чисельності найменшої зареє­строваної на першій сесії ВРУ депутатської фракції (групи), а також встановлення інших об­межень щодо реалізації цього права (див., зокрема, законо­проекти від 29 серпня 2019 р. реєстр. № 1040 та реєстр. № 1043, від 6 вересня 2019 р. ре­єстр. № 1040-1).

У свою чергу це може призве­сти до обмежен­ня (звуження), зокрема, консти­туційного права громадян брати участь в управ­лінні держав­ними справами, гарантованого ст. 38 Консти­туції.

Пропонова­на Законопро­ектом юридична конструкція, за якою суб’єкти реалізують пра­во законодавчої ініціативи «у випадках і порядку, визначених... законами Украї­ни», дозволяє звичайним зако­ном обмежити реалізацію цього права й іншими суб’єктами, які мають його згідно з чинною Конституцією, — Президентом та КМУ (це також призведе до обмеження зазначеного консти­туційного права громадян). З огляду на відсутність будь-яких конституційних критеріїв визна­чення «народу» як суб’єкта права законодавчої ініціативи, наразі неможливо бодай загалом спро­гнозувати наслідки здійснення ним такого права — його зміст, обсяг та порядок реалізації пе­ребувають у повній юридичній невизначеності.

Пропоновані зміни нівелюють конституційну процедуру ухвалення законів

Конституція встановлює процедуру розгляду, ухвалення законів та інших актів та набран­ня ними чинності. Порушення цієї процедури є підставою для визнання їх за рішенням КСУ неконституційними повністю чи в окремій частині (ст. 152 Конституції). Суд у своїх рішен­нях зазначав, що верховенство конституційних норм поши­рюється на всі сфери держав­ної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес; ВРУ, приймаючи закони, не має права допускати невідповідно­стей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конститу­ції (п. 1 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 1997 р. № 7-зп); критерієм визнання ак­тів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх роз­гляду, ухвалення або набрання ними чинності, які встановле­ні Конституцією, а не іншими нормативними актами (п. 7 мо­тивувальної частини Рішення від 26 квітня 2018 р. № 4-р/2018).

У разі ухвалення Законопро­екту, зміст ст. 152 Конституції й зазначені юридичні позиції КСУ (які також дістали відображен­ня у Висновку) можуть втратити своє правове значення. Річ у тім, що Законопроектом пропону­ється доповнити ст. 93 Консти­туції частиною третьою, згідно з якою «закон приймається від­повідно до законодавчої проце­дури, визначеної Конституцією України та законами України». Таке формулювання може при­звести до того, що відбудеться змішування процедур ухвалення закону, передбачених Конститу­цією, з такого роду процедурами, визначених законом. Фактично йдеться про нівелювання власне конституційної процедури роз­гляду та ухвалення закону.

Конституційний Суд України

За таких обставин виникає реальний ризик того, що кон­ституційні норми, які регламен­тують таку процедуру, можуть втратити свою самостійність, а головне — своє верховенство в системі нормативно-правового регулювання законотворчого процесу. Закріплення в Консти­туції положень ч. 3 ст. 93, які пропонуються Законопроектом, може призвести до фактично­го «блокування» застосування приписів ч. 1 ст. 152 Конститу­ції щодо визнання неконститу­ційними законів та інших актів, які були розглянуті та ухвалені з порушенням встановленої Кон­ституцією процедури (консти­туційної процедури). Наслідком цього стане звуження можливо­стей, у тому числі Суду, для захи­сту Конституції та утвердження її верховенства. Безсумнівно, що це негативно відіб’ється на за­безпеченні та захисті конститу­ційних прав і свобод людини і громадянина.

Пропоновані зміни є юридично невизначеними

У мотивувальній частині Висновку КСУ, на мій погляд, в принципі правильно позначив головні конституційно-право­ві проблеми, які виникнуть у разі ухвалення Законопроекту як закону. Крім того, Суд кон­статував, що реалізація окремих положень Законопроекту може призвести «до обмеження прав і свобод людини» (пп. 3.1.2 пп. 3.1 п. 3 мотивувальної ча­стини Висновку). Водночас КСУ зробив загальний висновок, що Законопроект відповідає вимо­гам статей 157 і 158 Конституції.

Слід зазначити, що такий загальний висновок Суду різ­ко контрастує з юридичними позиціями, які Суд виклав у мотивувальній частині та п. 2 резолютивної частини Висновку і зміст яких однозначно вказує на неприйнятність Законопро­екту, у тому числі через його невідповідність вимогам ч. 1 ст. 157 Конституції. На моє пе­реконання, Суд мав усі підстави для констатації в резолютивній частині Висновку такої невідпо­відності Законопроекту, що уне­можливило б його ухвалення в запропонованому вигляді.

Конституція не може бути змінена, якщо пропоновані до неї зміни не відповідають вимо­гам юридичної визначеності (як одного з елементів принципу верховенства права), применшу­ють роль і конституційно-право­вий статус Українського народу, уможливлюють обмеження кон­ституційних прав людини і гро­мадянина, допускають підміну конституційних норм положен­нями звичайних законів, ніве­люють власне конституційну процедуру роз­гляду та ухва­лення законів, спрямовані на уникнення спе­ціального поряд­ку внесення змін до особливо охо­ронюваних роз­ділів Конституції (ст. 156 Консти­туції), станов­лять інші за­грози конститу­ційному ладу та конституційній демократії.

«Пакетні» зміни загрожують цілісності та системній єдності норм Конституції

Вирішуючи питання щодо ухвалення змін до Конституції, потрібно виходити з того, що Конституція є цілісним актом, її положення перебувають у системному взаємозв’язку і кож­на зміна повинна бути органічно імплементована в текст Основ­ного Закону та узгоджуватися з усіма конституційними нормами.

Законопроект є одним із семи законопроектів про вне­сення змін до Конституції, які одночасно 29 серпня 2019 р. Президент вніс на розгляд ВРУ, а 3 вересня ВРУ направила до КСУ для надання висновків про відповідність цих законопроек­тів вимогам ст.ст. 157 і 158 Кон­ституції. Таким чином створено безпрецедентну в історії вітчиз­няного конституціоналізму ситу­ацію, коли одночасно декількома законопроектами пропонується велика кількість змін до Основ­ного Закону. Це породжує низку ризиків та проблем, пов’язаних із їх практичною реалізацією, й може призвести до безсистемної зміни Конституції, адже зміна хоча б однієї з її норм, безумов­но, впливає на цілісний зміст Основного Закону.

Аналіз «пакета» поданих Пре­зидентом законопроектів про внесення змін до Конституції (тих, стосовно яких Суд уже на­дав висновки) дозволяє конста­тувати, що їх положення певним чином взаємопов’язані і стосу­ються взаємозалежних предметів конституційного регулювання. Отже, затримка прийняття або неприйняття будь-якого із цих законопроектів, за логікою, ма­тиме наслідком не лише без­системну зміну Конституції, а й розбалансованість конституцій­но-правового регулювання пев­них сфер суспільних відносин.

Кожний законопроект із зазначеного «пакета» має свій відносно самостійний предмет і свою відносно відокремлену мету (якщо виходити зі змі­сту цих законопроектів та по­яснювальних записок до них). Водночас, привертає увагу той факт, що переважна більшість цих законопроектів (крім за­конопроекту щодо скасування адвокатської монополії) спря­мована на зміну конституцій­ного регулювання відносин у «владному трикутнику» — «парламент—президент—уряд». Так чи інакше, передбачені зазначе­ними законопроектами консти­туційні новели спричинять зміну наявної нині конституційної системи стримувань і противаг у діяльності зазначених держав­них органів.

За логікою конституційного процесу взаємопов’язані зміни до Конституції, які стосуються одного й того самого предмета конституційного регулювання, мали б бути передбачені одним комплексним законопроектом. Штучне розпорошення таких змін на багато різних законо­проектів може бути наслідком недосконалого техніко-юридич­ного оформлення або ж засто­суванням технології уникнення системного попереднього кон­ституційного контролю пропо­нованих змін до Конституції, а також свідчити про приховуван­ня справжньої мети внесення змін до Конституції. Такий під­хід до зміни Основного Закону значно ускладнює здійснення Судом попереднього конститу­ційного контролю щодо пропо­нованих змін, а також знижує його ефективність. Адже в цьому разі предметом контролю є ко­жен окремий законопроект, а не всі вони в сукупності та систем­ному зв’язку. Річ у тім, що КСУ надає висновок без врахування логічної послідовності ухвалення законопроектів цього «пакета», а також можливої зміни Консти­туції, яка може мати місце до моменту ухвалення конкретного законопроекту.

Така проблема виникає й у разі подання кількох законопро­ектів про внесення змін до Кон­ституції неодночасно. Почергове ухвалення кожного з таких зако­нопроектів може суттєво змінити підстави для оцінки Судом ін­ших законопроектів. Таким чи­ном, перед КСУ постає завдання сформувати нову юридичну по­зицію щодо здійснення контро­лю за одночасним внесенням до Конституції змін, які передбаче­ні різними законопроектами.

У зв’язку з цим виникає пи­тання актуальності висновків Суду щодо кожного окремого за­конопроекту про внесення змін до Конституції на момент їх роз­гляду та ухвалення в парламенті (особливо з урахуванням віднос­но недавно ухваленого Рішення КСУ у справі за конституційним поданням 51 народного депу­тата України щодо офіційного тлумачення положення «на на­ступній черговій сесії Верховної Ради України», яке міститься у ст. 155 Конституції України, від 15 березня 2016 р. № 1-рп/2016). Адже неможливо передбачити, яким буде текст Конституції в день, коли ухвалюватиметься черговий із багатьох законо­проектів про внесення змін до неї. Водночас зміни, внесені до Основного Закону попередніми законопроектами вже після на­дання Судом висновку, можуть бути настільки суттєвими, що це зробить сам висновок неактуальним і навіть недоречним.

«Юридичний вісник України», №47—48 (1272—1273) 22 листопада — 5 грудня 2019 року. С. 6 – 7.

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити