Кримінально-правова характеристика самовільного зайняття земельної ділянки та самовільного будівництва

.

Законом від 11 січня 2007 р. № 578-V «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки» (далі — Закон № 578-V) Кримінальний кодекс України (далі — КК) було доповнено ст. 1971, що має назву «Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво». У ній йдеться про два самостійні (хоч і пов’язані між собою) злочини — самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної школи її законному володільцю або власнику (ч. 1), і самовільне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці (ч. 3). Кваліфікуючі ознаки цих злочинів вказані відповідно у ч. 2 і ч. 4 зазначеної статті.

Запровадження цих кримінально-правових заборон є формою державного реагування на відповідні порушення земельного законодавства, які нині в Україні стали масовими явищем. Наскільки вони виявляться ефективними — з’ясується з часом. На наш погляд, дієвість розв’язання цієї надзвичайно складної суспільної проблеми у такий спосіб видається сумнівною з огляду хоча б на неадекватність засобів факторам, які зумовлюють поширеність зазначеного негативного соціального явища.

Передусім, слід зазначити, що введення у КК ст. 1971 не можна визнавати як криміналізацію передбаченої цією статтею протиправної поведінки. Помилковим видається твердження, яке міститься у листі Державного комітету України по земельних ресурсах від 3 квітня 2007 р. № 14-26-7/2367 «Щодо притягнення порушників земельного законодавства до відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки», що Законом № 578-V «введена кримінальна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво»1. Насправді самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво будинків або споруд цілком виправдано тлумачилося в юридичній літературі як різновид самовільних, вчинюваних всупереч установленому законом порядку дій, які за умови заподіяння значної шкоди інтересам громадянина, державним чи громадським інтересам або інтересам власника та їх оспорюваності могли розцінюватись як самоправство і тягнути кримінальну відповідальність за ст. 356 КК2.

Такий підхід підкріплюється і судовою практикою.

Наприклад, ухвалою колегії суддів Судової палати у кримінальних справах Верховного Суду України від 28 грудня 2006 р. було підтверджено правильність кваліфікації за ст. 356 КК дій осіб, засуджених Могилів-Подільським міськрайонним судом Вінницької обл. за те, що вони шляхом руйнування встановленого державним виконавцем паркану захопили у березні 2004 р. земельну ділянку, яка належить потерпілій згідно з Державним актом на право приватної власності на землю, позбавивши її можливості вирощувати сільськогосподарську продукцію.

З урахуванням викладеного викликає сумнів щодо обґрунтованості віднесення злочинів, передбачених ст. 1971, до злочинів проти власності (розд. VI Особливої частини КК) — за своїми ознаками вони можуть розглядатись як різновиди самоправства у сфері земельних відносин. З огляду на це, їх місце — серед злочинів проти авторитету органів державної влади та органів місцевого самоврядування. До речі, свого часу в нашій країні вже існувала кримінальна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво, які визнавалися злочинами проти порядку управління (ст. 199 КК УРСР 1960 р.). В юридичній літературі досить переконливо аргументувалася думка про те, що безпосереднім об’єктом самовільного зайняття земельної ділянки є не стільки право виняткової державної власності на землю, скільки встановлений порядок надання землі3. Слід зазначити, що автори законопроекту, ухвалення якого парламентом як закону призвело до появи у КК ст. 1971, пропонували доповнити КК ст. 3561«Самовільне захоплення земельної ділянки» — вони обґрунтовували необхідність такого рішення, насамперед, потребою вдосконалити систему управління земельними ресурсами, забезпечити контроль за їх використанням та охороною.

Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 р. (із змінами; далі — ЗК) громадяни та юридичні особи набувають право власності та право користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади (органів місцевого самоврядування) та державних органів приватизації щодо земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти, які підлягають приватизації, в межах їх повноважень, визначених у ЗК. Набуття права на землю здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Самовільно займаючи земельні ділянки та здійснюючи на них самовільне будівництво, особи порушують встановлений законодавством порядок набуття права на землю, невід’ємним елементом якого є нормальна управлінська діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин.

Разом з тим має право на існування і точка зору, згідно з якою вважається виправданим віднесення розглядуваних суспільно небезпечних діянь до злочинів проти власності (необхідність віднесення самовільного захоплення землі до злочинів проти власності свого часу відстоював П.С. Матишевський)4. Вирішуючи питання про суть самовільного зайняття земельної ділянки, М.В. Шульга його характерною рисою називає те, що це діяння завжди спрямоване і безпосередньо пов’язане з порушенням належних власнику земельної ділянки правомочностей щодо володіння, користування та розпорядження нею. «У разі самовільного зайняття земельної ділянки порушник або присвоює собі правомочність щодо розпорядження чужою земельною ділянкою, або створює перешкоди власнику щодо розпорядження нею»5.

Відповідно до ст. 78 ЗК земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності, а право власності на землю означає традиційну тріаду — право володіти, користуватись і розпоряджатися земельними ділянками. ЗК регламентує те, яким способом може набуватися право власності на землю (це може бути не лише передбачене ст. 116 ЗК, так би мовити, первинне отримання земельної ділянки із земель державної та комунальної власності), а також те, які права та обов’язки мають суб’єкти права власності на землю, у тому числі громадяни, іноземні громадяни, особи без громадянства, юридичні особи і територіальні громади (статті 81—91).

Слід зазначити, що за змістом аналізованих кримінально-правових заборон шкода, передбаченими ними злочинами, може бути заподіяна не лише різним власникам земельних ділянок, а й не власникам–землекористувачам (у тексті КК йдеться про законних володільців земельних ділянок). Це — особи, які мають право постійного користування земельними ділянками, орендарі земельних ділянок, а також концесіонери (статті 92—94 ЗК, закони України від 6 жовтня 1998 р. № 161-XIV «Про оренду землі» і від 16 липня 1999 р. № 997-XIV «Про концесії»). Права землекористувачів (за винятком права відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину, а також якщо інше не передбачене законом або договором) збігаються з правами власників земельних ділянок. Йдеться, зокрема, про права: самостійно господарювати на землі; власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену продукцію; використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, ліси, водні об’єкти, а також інші корисні властивості землі; споруджувати житлові будинки, виробничі та інші будівлі та споруди (статті 90, 95 ЗК).

З урахуванням розташування розглядуваної статті у системі Особливої частини КК та закріпленого у ст. 14 Конституції України положення про гарантування права власності на землю і викладених міркувань, вважаємо, що основний безпосередній об’єкт злочину, передбаченого ч. 1 ст. 1971 КК, можна визначити як право власності на землю (право користування землею), а злочину, передбаченого ч. 3 ст. 1971КК, — як встановлений законодавством порядок будівництва на земельних ділянках відповідних об’єктів (будівель та споруд). Додатковим об’єктом вказаних злочинів виступає правомірна управлінська діяльність державних і самоврядних органів у галузі земельних та архітектурно-будівельних відносин.

Предметом злочину, передбаченого ч. 1 ст. 1971 КК, виступає не земля у значенні одного з елементів довкілля — верхнього шару земної поверхні, що виконує поселенську, економічну, екологічну та інші життєзабезпечуючі функції, а конкретна земельна ділянка, якою згідно зі ст. 79 ЗК треба розуміти частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Таким чином, юридичними ознаками земельної ділянки як об’єкта права власності та як предмета розглядуваного злочину визнаються: 1) її виокремлення в аспекті землевпорядкування за місцем розташування та розміром площі у складі однієї з категорій земельного фонду країни; 2) визначення правового титулу належності земельної ділянки конкретній особі та закріплення прав останньої щодо неї6. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на: 1) поверхневий (ґрунтовий) шар; 2) водні об’єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться; 3) простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і вглиб, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Аналізований злочин може бути вчинений стосовно земельної ділянки будь-якої категорії, на які землі України поділяються за основним цільовим призначенням (землі сільськогосподарського призначення, житлової та громадської забудови, водного фонду, промисловості, транспорту, запасу тощо). При цьому належність самовільно зайнятої земельної ділянки до земель із специфічним правовим режимом (наприклад, до земель в охоронних зонах) визнається кваліфікуючою ознакою (ч. 2 ст. 1971КК). Варто враховувати і те, що згідно зі ст. 84 ЗК об’єктами права державної власності, на які може посягати винний, є не тільки конкретні земельні ділянки, виокремлені за ознаками визначення місць розташування і встановлення меж на земній поверхні, а й усі землі відповідних категорій у просторових межах держави, які не віднесені до комунальної та приватної власності.

Будівлю як предмет злочину, передбаченого ч. 3 ст. 1971 КК, слід розуміти об’єкт будівництва, призначений для постійного або тимчасового перебування людей із захистом їх від впливу несприятливих атмосферних умов (житловий будинок, літня кухня, школа, вокзал тощо). Споруда — це об’ємна, площинна або лінійна наземна, надземна чи підземна будівельна система (інженерно-будівельний об’єкт), що не належить до будівель, яка складається з несучих та в окремих випадках з огороджувальних конструкцій і призначена для виконання виробничих процесів різних видів, зберігання матеріалів, виробів, устаткування, для тимчасового перебування людей, пересування людей та вантажів тощо (наприклад, цех, склад, сарай, гараж, погріб, вежа, міст, тунель). Для кваліфікації за ч. 3 і ч. 4 ст. 1971КК не має значення те, яке призначення має самовільно збудована будівля або споруда — житлово-цивільне, комунальне, промислове або інше.

З’ясовуючи зміст об’єктивної сторони злочинного діяння, позначеного у частинах 1 і 2 ст. 1971КК як «самовільне зайняття земельної ділянки», необхідно констатувати відсутність однозначного розуміння цього термінологічного звороту навіть серед фахівців із земельного права. Згідно зі ст. 125 ЗК право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації. Це означає, що наявність рішення уповноваженого органу про передачу земельної ділянки у власність або надання її у користування поки що не створює права на землю і є лише умовою для виникнення такого права у майбутньому. Право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди та його державної реєстрації. ЗК забороняє приступати до використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації. Право земельного сервітуту виникає після його державної реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на земельну ділянку (ч. 3 ст. 100 ЗК).

З огляду на наведені законодавчі положення суть самовільного зайняття земельної ділянки інколи вбачається у зайнятті та використанні особою чужої земельної ділянки без законних на те підстав, тобто за відсутності оформленого у встановленому порядку права власності чи іншого права на землю. Зокрема, до самовільного зайняття належить користування наданою земельною ділянкою до здійснення відведення землі в натурі (на місцевості) та одержання й реєстрації документа, що посвідчує право на землю7. Подібне широке, однак таке, що формально ґрунтується на вимогах чинного земельного законодавства, визначення аналізованого поняття знайшло закріплення у ст. 1 Закону від 19 червня 2003 р. № 963-ІV «Про державний контроль за використанням та охороною земель», де сказано, що самовільне зайняття земельних ділянок — це будь-які дії особи, які свідчать про фактичне використання не наданої їй земельної ділянки чи намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), до одержання документа, що посвідчує право на неї, та до його державної реєстрації.

Водночас значна кількість дослідників наголошує на тому, що не будь-яке заволодіння земельною ділянкою без належним чином оформленого і зареєстрованого правовстановлювального документа (а ним є державний акт на право власності на земельну ділянку, державний акт на право постійного користування земельною ділянкою або договір оренди) може розглядатись як самовільне зайняття земельної ділянки, і що у це поняття у зазначеному Законі вкладено занадто широкий зміст8. Йдеться про те, що в Україні одержання та реєстрація державного акта про право на землю триває в середньому від шести місяців до двох років, і використання протягом цього часу земельної ділянки, наданої особі за рішенням уповноваженого органу або отриманої на іншій законній підставі, є не самовільним зайняттям земельної ділянки, а використанням останньої без правовстановлювального документа.

Цікаво, що у законодавстві Російської Федерації (ст. 7.1 КпАП РФ) чітко розрізняється самовільне зайняття земельної ділянки, з одного боку, та використання земельної ділянки без оформлених у встановленому порядку правовстановлювальних документів на землю, з другого. Фактично у випадку здійснення експлуатації земельної ділянки до одержання документа, що посвідчує право на неї, та його державної реєстрації має місце самостійне земельне правопорушення, яке не пов’язане з порушенням прав власника земельної ділянки або користувача нею, і за вчинення якого може наставати хіба що адміністративна відповідальність за ст. 1885Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КпАП) — «Невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорони природних ресурсів»). На користь наведеного підходу свідчить і внутрішня суперечливість земельного законодавства: якщо ст. 125 ЗК виникнення права власності та права користування земельною ділянкою пов’язує з одержанням документа, що посвідчує право на земельну ділянку, та його державною реєстрацією, то ст. 116 ЗК, як вже зазначалося, підставою набуття права на землю називає рішення уповноваженого органу про передачу земельної ділянки у власність або надання її у користування.

Дотримуються викладеної точки зору і фахівці Державного комітету України по земельних ресурсах: у листі цього органу від 16 серпня 2006 р. № 14-17-4/6045 «Щодо застосування терміна «самовільне зайняття земельної ділянки» вказується на неправильність кваліфікації як самовільного зайняття земельної ділянки у випадках використання земельної ділянки особою, яка хоч і не має поки що належного правовстановлювального документа, однак: 1) одержала земельну ділянку у власність або користування на підставі рішення органу виконавчої влади (органу місцевого самоврядування); 2) набула право на земельну ділянку на підставі цивільно-правового договору (наприклад, міни, дарування, довічного утримання) або в порядку прийняття спадщини9. Так, відповідно до ч. 1 ст. 120 ЗК до особи, яка придбала житловий будинок, будівлю або споруду, переходить право власності на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення, у розмірах, установлених договором.

За такого (вузького) розуміння самовільного зайняття земельної ділянки, яке, на нашу думку, узгоджується з етимологією поняття «самовільний» (той, що здійснюється без дозволу, самочинний10) і яке конче необхідно у законодавчому порядку відмежувати від використання земельної ділянки без правовстановлювального документа, вже зовсім іншими є масштаби самовільно зайнятих земель в Україні. За інформацією начальника Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель О.М. Нечипоренка, площа таких земель складає не 3 млн га (як це має місце згідно з деякими оцінками), а «всього» понад 200 тис. га, і саме до осіб, які захопили такі ділянки, має, на його переконання, застосовуватися кримінальна відповідальність, передбачена ст. 1971 КК11.

Обґрунтованість обмежувального тлумачення кримінального закону щодо регламентації відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки підтверджується зверненням до закріпленого у ст. 63 Конституції принципу презумпції невинуватості, одне з правил якого велить: усі сумніви щодо доведеності вини особи, які неможливо усунути, повинні тлумачитись на її користь. На нашу думку, зазначене конституційне правило означає існування ситуацій, коли неможливо дати адекватну правову оцінку вчиненому діянню на підставі наявної доказової бази, тобто це правило має комплексний (як процесуальний, так і матеріальний) характер. Оскільки остаточна правова оцінка вчиненому дається лише судом, то і при застосуванні норм кримінального закону конституційне правило «тлумачення сумнівів» має відігравати не менш вагому роль, ніж під час процесуального прийняття рішення у справі12.

Зазначене спонукає висловитись за необхідність включити до ст. 2 КК положення, подібне до ч. 3 ст. 63 Конституції, яке б дало змогу враховувати специфіку вирішення питань матеріального права у разі неоднозначного розуміння положень як КК, так і регулятивного законодавства, до норм якого відсилають бланкетні диспозиції кримінально-правових норм. В.О. Навроцький також висловлюється за включення до КК правила про кваліфікацію вчиненого у разі нечіткості закону та викликаної цим колізії між інтересами особи і держави. При цьому для вченого безспірним є те, що при кримінально-правовій кваліфікації у подібних ситуаціях усі сумніви мають тлумачитися на користь обвинуваченого13.

Отже, під самовільним зайняттям земельної ділянкипропонуємо розуміти лише фактичне заволодіння та (або) користування чужою земельною ділянкою, вчинене в особистих інтересах або інтересах інших осіб тим, кому ця ділянка у встановленому порядку не надавалась у користування (постійне, оренда, земельний сервітут), або не передавалась у власність.

Наприклад, не вважається самовільним зайняттям земельної ділянки її використання орендарем на підставі укладеного договору оренди земельної ділянки, навіть якщо цей договір не був посвідчений нотаріально (лист Державного агентства земельних ресурсів України від 8 серпня 2007 р. № 14-13-13/3124)14 та (або) належним чином не зареєстрований, як цього вимагає Порядок державної реєстрації договорів оренди землі (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1998 р. № 2073). Немає підстав вести мову про кримінальну відповідальність у випадку використання земельної ділянки без державного акта на неї особою, якій ця ділянки у свій час (до 1990 р.) була надана за рішенням не органу влади, а, наприклад, керівництва сільськогосподарського підприємства. Тим більше, що неконституційними визнані положення: п. 6 розд. X «Перехідні положення» ЗК щодо зобов’язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди; п. 6 Постанови Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. «Про земельну реформу» (зі змінами) в частині втрати громадянами, підприємствами, установами, організаціями (після закінчення строку вказаного переоформлення) наданого їм права користування земельною ділянкою (рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 р. № 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками). Не містить ознак складу злочину, передбаченого ч. 1 ст. 1971КК, і використання землі, наданої за рішенням уповноваженого органу, до встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), оскільки у такій ситуації відсутні: 1) самовільність зайняття землі у відстоюваному нами значенні; 2) як така юридично оформлена земельна ділянка — предмет розглядуваного злочинного посягання.

Зайняття земельної ділянки як злочин може полягати у різних діях, у тому числі в експлуатації земельної ділянки у значенні вилучення її корисних властивостей. Йдеться, зокрема, про: огородження ділянки; виставлення охорони, яка перешкоджає власнику земельної ділянки чи землекористувачеві здійснювати свої права на землю; вирощування сільськогосподарських культур; видобування корисних копалин; розміщення товарів, техніки і будівельних матеріалів. Якщо користування самовільно зайнятою земельною ділянкою набуває вигляду самовільного будівництва на ній будівлі чи споруди, дії винного треба кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених ч. 1 і ч. 3 ст. 1971 КК (або ч. 2 і ч. 4 ст. 1971КК), оскільки у такій ситуації має місце реальна сукупність злочинів, що утворюється вчиненими у різний час діяннями, передбаченими різними частинами однієї статті Особливої частини КК.

Розглядуваний злочин потрібно відрізнятивід шахрайства і вимагання — інших злочинів проти власності, предметом яких у вітчизняному кримінальному праві традиційно визнається і право на майно. Якщо самовільне зайняття земельної ділянки означає фактичне заволодіння (користування) земельною ділянкою, не поєднане з отриманням титулу на неї, то винний у шахрайстві або вимаганні у певний спосіб отримує (прагне отримати) правовстановлювальний документ на земельну ділянку, а отже, право на неї як різновид нерухомості (ст. 181 Цивільного кодексу України), щодо відчуження якої законом встановлені спеціальні правила.

Вважаємо, що самовільне зайняття земельної ділянки слід також відрізняти від порушення порядку надання земельної ділянки у власність чи у користування (неправильне оформлення правовстановлювального документа, ухвалення рішення про надання земельної ділянки всупереч чинному законодавству або неуповноваженим органом чи особою, у завищеному розмірі або особі, яка не має права на отримання конкретної земельної ділянки тощо). Такі діяння можуть кваліфікуватися за статтями КК, які передбачають відповідальність за злочини у сфері службової діяльності. Наприклад, на практиці непоодинокі випадки, коли сільські голови як посадові особи органів місцевого самоврядування складають завідомо неправдиві документи — рішення сільських рад нібито про виділення земельних ділянок при тому, що колегіально ці питання не розглядались15. Відсутнє кримінально каране самовільне зайняття земельної ділянки і в тому разі, коли рішення державного органу (органу місцевого самоврядування) або службової особи про передачу земельної ділянки у власність або надання її у користування ухвалено внаслідок давання-одержання хабара. Наявність відповідного рішення уповноваженого органу інкримінування ст. 1971КК виключає, а кримінально-правова оцінка вчиненому має даватися знову із посиланням на норми КК про службові злочини.

Передбачене ч. 1 ст. 1971 КК самовільне зайняття земельної ділянки є злочином із матеріальним складом, який вважається закінченим з того моменту, коли особа фактично заволоділа земельною ділянкою або розпочала її протиправну експлуатацію (освоєння), завдавши цим власнику земельної ділянки або її законному володільцю значної шкоди. Кількісний аспект цієї кримінально утворюючої ознаки, яка дає змогу відмежувати злочинне самовільне зайняття земельної ділянки від відповідного адміністративного проступку (ст. 531 КпАП), визначений у примітці до ст. 1971КК: шкода визнається значною, якщо вона у 100 і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Розкриваючи змістову наповнюваність суспільно небезпечних наслідків — значної шкоди, завданої власнику земельної ділянки або її законному володільцю, у першу чергу, потрібно брати до уваги положення Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2007 р. № 963). Згідно з цим нормативно-правовим актом розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, визначається Державною інспекцією з контролю за використанням і охороною земель та її територіальними органами за спеціальною формулою з урахуванням таких показників: площа самовільно зайнятої земельної ділянки; середньорічний дохід, який можна отримати від використання земель за цільовим призначенням; коефіцієнт функціонального використання земель; коефіцієнт індексації нормативної грошової оцінки земель. Визначення розміру заподіяної шкоди у випадку належності самовільно зайнятої земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови має особливість, яка полягає у врахуванні спеціальних коефіцієнтів (застосовуються до населених пунктів обласного значення, міст Києва і Севастополя, населених пунктів, віднесених до курортних), а також у тому, що розмір середньорічного доходу, який можна отримати від земель житлової та громадської забудови, диференційовано залежно від належності населеного пункту до тієї чи іншої групи за чисельністю населення.

Вважаємо однак, що з погляду застосування ч. 1 ст. 1971 КК до шкоди, заподіяної власнику земельної ділянки або землекористувачеві, можуть включатися й інші складові, зокрема: 1) збитки, пов’язані із знищенням або пошкодженням зелених насаджень або руйнуванням будівель чи споруд (наприклад, гідротехнічних), які знаходилися на самовільно зайнятій земельній ділянці; 2) витрати, які особа мусить понести для відновлення: а) свого порушеного права на земельну ділянку (скажімо, проведення геодезичних робіт із відновлення межових знаків); б) якості земельної ділянки як об’єкта права власності чи користування (зокрема, оранка, внесення добрив, проведення рекультивації порушених земель). Витрати на знесення будівель і споруд, які самочинно збудовані чи будуються на самовільно зайнятих земельних ділянках, не повинні враховуватися при визначенні розміру заподіяної шкоди в порядку застосування ч. 1 ст. 1971 КК — щоправда, не через те, що так вирішується питання у п. 3 урядової Методики, а тому, що вказана шкода власнику земельної ділянки чи землекористувачеві є результатом не самовільного зайняття земельної ділянки, а самовільного будівництва на такій ділянці — самостійного злочину, виділеного в окремий склад у ч. 3 ст. 1971КК.

Посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, які знаходяться на самовільно зайнятих земельних ділянках, є власністю власників земельних ділянок та землекористувачів (статті 90, 95 ЗК), а отже, майном, чужим для того, хто самовільно зайняв земельну ділянку. У зв’язку з цим заволодіння вирощеним, але не зібраним урожаєм, особою, винною у самовільному зайнятті земельної ділянки, потребує додаткової кваліфікації як викрадення чужого майна, зокрема, за статтями 185, 186 або ст. 187 КК. Злочин, передбачений ч. 1 або ч. 2 ст. 1971 КК, може утворювати сукупність із: умисним знищення або пошкодженням чужого майна (ст. 194 КК); злочинами проти довкілля (наприклад, статті 239, 240, 242, 246 КК); злочинами проти життя і здоров’я особи (наприклад, статті 121, 122 КК); злочинами проти громадського порядку та моральності (зокрема, статті 293, 294 КК); злочинами проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об’єднань громадян (наприклад, статті 342, 345 КК).

Визначаючи ознаки самовільного будівництва як злочину (ч. 3 ст. 1971 КК), зауважимо, що ст. 376 ЦК «Самочинне будівництво» поширюється як на власників земельних ділянок і землекористувачів, так і на осіб, які не мають юридично оформлених титулів на земельні ділянки. При цьому для того, щоб здійснювати будівництво, фізична або юридична особа зобов’язана набути право власності на земельну ділянку або право користування нею, зареєструвавши відповідний правовстановлювальний документ у порядку, передбаченому Законом від 1 липня 2007 р. №1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень». Так, забудова земельних ділянок, що надаються для містобудівних потреб, здійснюється після виникнення права власності чи права користування земельною ділянкою у порядку, передбаченому законом, та отримання дозволу на виконання будівельних робіт (ч. 1 ст. 22 Закону «Про основи містобудування»). Дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, на підставі документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою. У разі, якщо замовник (забудовник) не є власником чи користувачем земельної ділянки, також подається нотаріально засвідчена згода власника земельної ділянки на забудову цієї ділянки, а якщо ділянка перебуває у користуванні, — нотаріально засвідчені згоди власника та користувача земельної ділянки на її забудову (ст. 29 Закону від 20 квітня 2000 р. № 1699-ІІІ «Про планування і забудову територій»).

Відповідно до ч. 1 ст. 376 ЦК самочинним визнається будівництво, яке було здійснене за однієї з таких обставин: 1) на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; 2) без належного дозволу чи належно затвердженого проекту; 3) з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

За загальним правилом самовільне будівництво визнається адміністративним проступком (ст. 97 КпАП), а за наявності у вчиненому ознак складу злочину «самоправство» (ст. 356 КК) повинне тягнути кримінальну відповідальність. Із змісту ч. 3 ст. 1971 КК випливає, що передбачене цією частиною поняття «кримінально каране самовільне будівництво» має специфіку, яка полягає у його поєднанні із самовільним зайняттям земельної ділянки. Інші різновиди самовільного (самочинного) будівництва ознак аналізованого складу злочину не містять.

Факт самовільного зайняття земельної ділянки, яке передувало самовільному будівництву, може бути встановлений: 1) вироком суду, яким особа одночасно визнається винною у вчиненні двох злочинів — самовільного зайняття земельної ділянки та самовільного будівництва на ній будівлі чи споруди; 2) вироком суду, яким особу раніше було засуджено за ч. 1 (ч. 2) ст. 1971КК, постановою суду про звільнення особи від кримінальної відповідальності за злочин, передбачений цією кримінально-правовою нормою, або постановою посадової особи органу земельних ресурсів про накладення адміністративного стягнення за ст. 531 КпАП.

Будівництвом у сенсі відповідальності за ч. 3 (ч. 4) ст. 1971КК треба розуміти як нове будівництво, так і реконструкцію, реставрацію або капітальний ремонт вже існуючих об’єктів — будівель чи споруд (ст. 9 Закону від 20 травня 1999 р. № 687-XIV «Про архітектурну діяльність»). Поняттям будівництва регулятивне законодавство охоплює також розширення і технічне переоснащення підприємств (ст. 23 Закону від 20 квітня 2000 р. № 1699-ІІІ «Про планування і забудову територій»).

Злочин, передбачений ч. 3 ст. 1971КК, визнається закінченим не з моменту зведення готової будівлі або споруди, а з початку ведення будівельних робіт на самовільно зайнятій земельній ділянці.

Суб’єкт злочинів, передбачених різними частинами ст. 1971КК, є загальним. Дії службової особи за наявності підстав потребують додаткової кваліфікації за ст. 364 (365) КК.

Суб’єктивна сторона самовільного зайняття земельної ділянки і самовільного будівництва на ній будівель або споруд характеризується прямим умислом. Винна особа усвідомлює відсутність у неї права на конкретну земельну ділянку (права здійснювати будівельні роботи), однак прагне її захопити (збудувати на ній будівлю або споруду). Психічне ставлення до значної шкоди, заподіяної власнику земельної ділянки або її законному володільцю (ч. 1 ст. 1971 КК), може бути у формі непрямого умислу. Умислом особи, винної у вчиненні злочину, передбаченого ч. 2 ст. 1971КК, має охоплюватися належність самовільно зайнятої земельної ділянки до земель з особливим правовим режимом, перерахованих у цій кримінально-правовій нормі. У випадку здійснення самовільного будівництва тим, хто не здійснював самовільне зайняття земельної ділянки — місця будівництва будівлі чи споруди, умисел винного повинен включати усвідомлення того, що земельна ділянка є самовільно зайнятою.

Помилка особи щодо справжніх меж того чи іншого землеволодіння має виключати відповідальність за ст. 1971КК через відсутність умислу. Висновок про відсутність складу злочину треба робити і у випадку добросовісного користування земельною ділянкою, коли особа, здійснюючи без законних підстав обробку та присвоєння корисних властивостей земельної ділянки, вважає своє землекористування правомірним. Йдеться про таке користування земельною ділянкою, яке дає змогу набути права на неї за давністю (ст. 119 ЗК).

Кваліфікуючими ознаками самовільного зайняття земельної ділянки є вчинення цього злочину: 1) особою, раніше судимою за злочин, передбачений ст. 1971 КК (особа має незняту або непогашену судимість за злочин, передбачений будь-якою частиною вказаної статті); 2) групою осіб (це поняття розкривається у ч. 1 ст. 28 КК); 3) щодо земельних ділянок особливо цінних земель, земель в охоронних зонах, зонах санітарної охорони, санітарно-захисних зонах чи зонах особливого режиму використання земель (ч. 2 ст. 1971 КК), а кваліфікуючими ознаками самовільного будівництва будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці: 1) ведення такого будівництва на земельній ділянці, зазначеній у ч. 2 ст. 1971 КК; 2) вчинення його особою, раніше судимою за такий саме злочин або злочин, передбачений ч. 3 ст. 1971 (ч. 4 ст. 1971КК).

До особливо цінних земельу ч. 1 ст. 150 ЗК віднесено: чорноземи нееродовані несолонцюваті на лесових породах; лучно-чорноземні незасолені несолонцюваті суглинкові ґрунти; темно-сірі опідзолені та чорноземи опідзолені на лесах і глеюваті; бурі гірсько-лісові та дерновобуроземні глибокі і середньоглибокі; дерново-підзолисті суглинкові ґрунти; торфовища з глибиною залягання торфу більше одного метра і осушені незалежно від глибини; коричневі ґрунти Південного узбережжя Криму; дернові глибокі ґрунти Закарпаття; землі дослідних полів науково-дослідних установ і навчальних закладів; землі природно-заповідного фонду; землі історико-культурного призначення. Належність земель до особливо цінних визначається за даними державного земельного кадастру.

Згідно з ч. 1 ст. 112 ЗК охоронні зони створюються: а) навколо особливо цінних природних об’єктів, об’єктів культурної спадщини, гідрометеорологічних станцій тощо з метою охорони і захисту їх від несприятливих антропогенних впливів; б) уздовж ліній зв’язку, електропередачі, земель транспорту, навколо промислових об’єктів для забезпечення нормальних умов їх експлуатації, запобігання ушкодження, а також зменшення їх негативного впливу на людей та довкілля, суміжні землі та інші природні об’єкти. Так, у ст. 6 Закону від 4 липня 1996 р. № 273/96-ВР «Про залізничний транспорт» зазначається, що охоронні зони — це ділянки землі, прилеглі до земель залізничного транспорту загального користування і необхідні для забезпечення збереження, міцності та стійкості споруд, пристроїв та інших об’єктів залізничного транспорту.

Зони санітарної охорони створюються навколо об’єктів, де є підземні та відкриті джерела водопостачання, водозабірні та водоочисні споруди, водоводи, об’єкти оздоровчого та іншого призначення, для їх санітарно-епідеміологічної захищеності (ч. 1 ст. 113 ЗК). Так, відповідно до ст. 34 Закону від 10 січня 2002 р. № 2918-ІІІ «Про питну воду та питне водопостачання» встановлення меж зон санітарної охорони джерел та об’єктів централізованого питного водопостачання здійснюється у процесі розроблення проекту землеустрою. Межі зон санітарної охорони та поясів особливого режиму встановлюються органами місцевого самоврядування за погодженням з місцевими органами виконавчої влади з водного господарства та органами державного санітарно-епідеміологічного нагляду.

Відповідно до ст. 114 ЗК санітарно-захисні зони створюються навколо об’єктів, які є джерелами виділення шкідливих речовин, запахів, підвищених рівнів шуму, вібрації, ультразвукових і електромагнітних хвиль, електронних полів, іонізуючих випромінювань тощо, з метою відокремлення таких об’єктів від територій житлової забудови. Правовий режим земель санітарно-захисних зон визначається законодавством України (ст. 45 Закону від 8 лютого 1995 р. № 39/95-ВР «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ст. 20 Закону від 16 жовтня 1997 р. № 575/97-ВР «Про електроенергетику», ст. 24 Закону від 16 жовтня 1992 р. № 2707-ХІІ «Про охорону атмосферного повітря» тощо).

Зони особливого режиму використання земель створюються навколо військових об’єктів Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України, для забезпечення функціонування цих об’єктів, збереження озброєння, військової техніки та іншого військового майна, охорони державного кордону України, а також захисту населення, господарських об’єктів і довкілля від впливу аварійних ситуацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об’єктах (ч. 1 ст. 115 ЗК). Правовий статус зон особливого режиму використання земель визначається законами України від 4 листопада 1991 р. № 1777-ХІІ «Про державний кордон України», від 6 грудня 1991 р. № 1932-ХІІ «Про оборону України», від 21 вересня 1999 р. № 1075- XIV «Про правовий режим майна у Збройних силах України» та ін.

Насамкінець зазначимо, що притягнення винного до кримінальної відповідальності за тією чи іншою частиною ст. 1971КК не виключає: 1) повернення самовільно зайнятої земельної ділянки власнику землі або землекористувачеві без відшкодування витрат, понесених за час незаконного користування нею (ст. 212 ЗК); 2) знесення побудованого самочинно, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці (ч. 4 ст. 376 ЦК).

1 Адвокат Бухгалтера. — 2007. — № 16. — С. 18.

2 Див.: Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України. 4-те вид. переробл. та доповн. / За ред. М.І. Мельника, М.І. Хавронюка. — К., 2003. — С. 929—930.

3 Див.: Федоров В.Н. Вопросы совершенствования законодательства о самовольном захвате земли // Уголовно-правовая охрана экономической системы СССР: Сборник науч. трудов. — М., 1987. — С. 77—79.

4 Див.: Матышевский П.С. Преступления против собственности и смежные с ними преступления. — К., 1996. — С. 14—16.

5Шульга М. Самовільне зайняття земельної ділянки // Юридичний вісник України. — 7—13 серпня 2004 р. — № 32.

6Див.: Науково-практичний коментар Земельного кодексу України / За заг. ред. В.В. Медведчука. — К., 2004. — С. 213.

7Див.: Бавбєкова Е.А. Щодо питання про необхідність встановлення кримінальної відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок // Кримінально-правова політика держави: теоретичні та практичні аспекти проблеми: Матеріали міжнародної наукової конференції, Донецьк, 17—18 листопада 2006 р. — Донецьк, 2006. — С. 158—159; Земельний кодекс України: науково-практичний коментар / За ред. В.І. Семчика. — К., 2003. — С. 646.

8Докладніше див.: Кулинич П. Протидія самовільному зайняттю землі — дійсна й надумана // Юридичний вісник України. — 16—22 вересня 2006 р. — № 37; Рогачев Ю. «Бездокументное» пользование землей // Юридическая практика. — 24 октября 2006 г. — № 43; Фінашко В. Відповідальність за порушення земельного законодавства при самовільному зайнятті земельних ділянок // Вісник податкової служби України. — 2006. — № 38. — С. 25—27; Шульга М. Самовільне зайняття земельної ділянки // Юридичний вісник України. — 7—13 серпня 2004 р. — № 32.

9Див.: Адвокат Бухгалтера. — 2006. — № 26. — С. 10—11.

10 Див.: Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. — К.; Ірпінь, 2005. — С. 1287.

11 Див.: Нечипоренко А. «Инициировать привлечение к уголовной ответственности всех подряд неправильно» // Бизнес. — 16 апреля 2007 г. — № 16. — С. 56—58.

12 Див.: Кибальник А.Г. Конституционное правило «толкования сомнений» и применение норм уголовного закона // Конституционные основы уголовного права. Материалы I Всероссийского конгресса по уголовному праву, посвященного 10-летию Уголовного кодекса Российской Федерации. — М., 2006. — С. 248—250.

13 Див.: Навроцький В.О. Основи кримінально-правової кваліфікації: Навч. посібник. — К., 2006. — С.127—130.

14 Див.: Адвокат Бухгалтера. — 2007. — № 26. — С. 4—5.

15 Див.: Порушення у сфері земельного законодавства // Юридичний вісник України. — 26 травня — 1 червня 2007 р. — № 21.

О.В. Дудоров,

професор кафедри кримінального права Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка, доктор юридичних наук, доцент

М.І. Мельник,
керівник служби Голови Верховного Суду України, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України

«Вісник Верховного суду України». – 2007. – № 12. – С. 29-36.

Ключові слова:

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити