Депутатська недоторканність: скасувати не можна обмежити

.

Микола МельникОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (в частині скасування депутатської недоторканності) (реєстр. № 6773) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

На мою думку, Конституційний Cуд суто формально та поверхово здійснив перевірку законопроекту, яким пропонується виключити частини 1 та 3 ст. 80 Основного Закону, на відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції, залишивши поза увагою правову природу та призначення інституту депутатської недоторканності та не врахувавши суспільно-політичних, правових й інших наслідків повного скасування депутатського імунітету в сучасних умовах політичної і правової систем, вразливості демократичних інститутів в Україні.

Системний аналіз даного законопроекту дає підстави стверджувати, що внесення пропонованих ним змін до Конституції може призвести до скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина, а також містить загрозу для незалежності України.

КСУ не дослідив правову природу «заходів із відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації»

Констатуючи відповідність законопроекту вимогам ч. 2 ст. 157 Основного Закону, Конституційний Суд у висновку обмежився лише посиланням на те, що Конституція встановлює особливий порядок введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану, а на момент надання ним висновку рішення про введення в Україні або в її окремих місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією, не прийнято, тому правових підстав, які б унеможливлювали внесення змін до Конституції, немає.

Така аргументація в умовах наявної збройної агресії Російської Федерації проти України та здійснення окупації частини її території за допомогою збройних формувань РФ є недостатньою для однозначного висновку про те, що на сьогодні в Україні умов воєнного або надзвичайного стану немає. Обмежившись лише «механічною» перевіркою факту наявності чи відсутності указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану, КСУ не довів відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Основного Закону, а отже, й не вніс повної юридичної ясності щодо можливості внесення змін до Конституції за вказаних умов.

Аналіз нормативно-правових актів, прийнятих починаючи з 14 квітня 2014 р. в Україні спочатку у зв’язку зі здійсненням антитерористичної операції, а потім — заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі й стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях, свідчить про запровадження в зоні їх проведення режиму, що має ознаки воєнного стану, за умов якого Конституція не може бути змінена.

Депутатська недоторканність покликана забезпечити належне функціонування парламенту

Необхідно виходити з того, що ст. 80 Конституції встановлює додаткові, порівняно з особистою недоторканністю людини (ст. 29 Конституції), гарантії недоторканності народного депутата України як представника народу у Верховній Раді. Недоторканність народних депутатів України пов’язана не з їх статусом як людини і громадянина, а з покладеними на них повноваженнями у зв’язку з виконанням державних функцій.

Раніше Конституційний Суд України неодноразово наголошував на тому, що депутатська недоторканність зумовлена необхідністю конституційного забезпечення безперешкодної діяльності депутатів і парламенту в цілому. Вона є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією, яка спрямована на створення належних умов для виконання покладених на нього обов’язків та реалізації наданих йому прав (депутатських повноважень). Депутатська недоторканність не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер. Її мета — не лише убезпечити народного депутата України від незаконного втручання в його депутатську діяльність, а й сприяти належному (нормальному) функціонуванню парламенту.

Інститут депутатської недоторканності покликаний виконувати й інші важливі функції, зокрема функцію запобігання узурпації влади, а відтак забезпечувати стабільність конституційного ладу і демократичного розвитку держави. Він є одним з тих елементів системи стримувань і противаг, які забезпечують реальний поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Депутатська недоторканність сприяє утвердженню самостійності і незалежності парламенту. Особливу актуальність вона має в країнах, що розвиваються, в яких немає сталої демократії, панування верховенства права, незалежного й неупередженого суду. Тож існує небезпека здійснення тиску на парламент з боку, передусім, виконавчої гілки влади, можливість безпідставного звинувачення парламентарів і їх кримінального переслідування за політичну діяльність за відсутності надійної системи правового захисту.

Те, яке суспільно-політичне та правове значення має інститут депутатської недоторканності, на мій погляд, переконливо ілюструє період президентства В. Януковича (25 лютого 2010 р. — 22 лютого 2014 р.), коли відбулася узурпація державної влади. Можна обґрунтовано припустити, що одним із чинників, який не дозволив йому повністю взяти під контроль парламент і зруйнувати парламентаризм в Україні, остаточно узурпувати державну владу, була наявність депутатської недоторканності.

Після трагічних подій кінця 2013 — початку 2014 рр., самоусунення В. Януковича від виконання конституційних повноважень та втечі його з України саме парламент (до речі, обраний за правління В. Януковича) вжив основних заходів з відновлення конституційного ладу в Україні, забезпечення її суверенітету та збереження незалежності, відновлення конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Недоторканність треба обмежити, але скасовувати повністю — не можна

Депутатська недоторканність, з одного боку, забезпечує незалежність народного депутата України, що є необхідною передумовою здійснення ним депутатських повноважень та забезпечення нормального функціонування парламенту, з другого — створює певні перешкоди для притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності.

Очевидним є те, що існуючий обсяг недоторканності українських парламентарів не можна визнати оптимальним з точки зору інтересів протидії корупції та правосуддя, а також з огляду на загальноєвропейську практику конституційно-правового регулювання інституту депутатської недоторканності. Формула цієї недоторканності, яка закріплена в ст. 80 Конституції і передбачає, що «народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані», за певних обставин дає змогу депутатам, котрі вчинили злочин, у тому числі корупційний, прикрившись імунітетом, ухилитися від кримінальної відповідальності. Адже йдеться фактично про те, що від парламенту, в якому можуть превалювати не правові, а політичні та інші інтереси, повністю залежить доля кримінальної справи стосовно депутата, який вчинив злочин, починаючи з моменту повідомлення йому підозри у вчиненні злочину. Таким чином, за відсутності згоди парламенту на притягнення такого депутата до кримінальної відповідальності розслідування справи буде фактично заблоковано.

Тому в інтересах правосуддя існуючий на сьогодні обсяг депутатської недоторканності слід певною мірою обмежити. Це можна зробити без шкоди для її функції захисту законодавчої влади шляхом запровадження нової формули, відповідно до якої «народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради затримані чи заарештовані до винесення обвинувального вироку судом». За його реалізації органи правопорядку, органи досудового розслідування та суд матимуть можливість провадити на власний розсуд усі необхідні розшукові та процесуальні дії в справі депутата, який вчинив злочин, включаючи постановлення вироку. Єдине, на що потрібна буде згода парламенту, — це на його затримання та арешт. У свою чергу депутат матиме можливість здійснити свій захист у суді без політизації цього процесу та втягування в нього парламенту.

Слід зазначити, що такі зміни щодо вдосконалення інституту депутатської недоторканності неодноразово пропонувалися суб’єктами права законодавчої ініціативи (у 2000 та 2009 рр.), але до Конституції внесені не були, хоча забезпечують вказаний баланс суспільних інтересів — дають можливість органам правопорядку без отримання згоди парламенту здійснювати стосовно народного депутат України, який підозрюється у вчинені злочину, весь комплекс необхідних слідчих та розшукових дій, застосовувати щодо нього заходи забезпечення кримінального провадження та встановлюють додатковий правовий захист парламентаря від свавільного усунення його від виконання депутатських повноважень і безпідставного переслідування за його політичну діяльність.

Натомість законопроектом передбачено повне скасування депутатського імунітету, що в умовах слабкої демократії, суспільно-політичної нестабільності, відсутності ефективної правової системи загалом і незалежного та справедливого суду зокрема, політичної залежності органів правопорядку, надзвичайно високого рівня корупції може призвести до істотних негативних політичних, правових та соціальних наслідків.

Нездатність політичної і правової систем (на сьогодні це є очевидним) за відсутності інституту депутатського імунітету забезпечити безперешкодне та ефективне здійснення народними депутатами України своїх повноважень, нормальне функціонування парламенту несе потенційну загрозу конституційному ладу, передусім засадничому конституційному принципу, відповідно до якого «державна влада в Україні здійснюється

на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6 Конституції). Скасування конституційно-правових засобів захисту парламентарів, а відтак посилення залежності парламенту, істотно ускладнить забезпечення реалізації вказаного принципу поділу державної влади, фактично зруйнує конституційну систему стримувань і противаг, створить додаткові передумови для узурпації влади. Цілком ймовірно, що парламент не зможе здійснювати свої конституційні повноваження і з незалежного законодавчого органу перетвориться на своєрідний придаток іншого владного суб’єкта, що, крім іншого, матиме наслідком зміну форми правління в Україні. У такому випадку Верховна Рада не зможе виконувати свої конституційні функції, в тому числі в частині утвердження і забезпечення прав і свобод людини (ст. 3 Конституції). Це, в свою чергу, загрожує руйнацією інституту парламентаризму, який у сучасному світі є однією з основ демократії.

Відсутність належних конституційно-правових гарантій діяльності народного депутата України може призвести також до порушення конституційних засад, на яких ґрунтується суспільне життя в Україні, як- от здійснення народом влади через органи державної влади, політична та ідеологічна багатоманітність, а також права громадян брати участь в управлінні державними справами (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 38 Конституції).

Чи може залежний депутат боронити незалежність України?

Відповідність законопроекту вимогам, передбаченим ч. 1 ст. 157 Конституції (в частині недопущення ліквідації незалежності та порушення територіальної цілісності України), КСУ обґрунтував тим, що запропоновані зміни «стосуються виключно скасування депутатського імунітету та не передбачають зміни кордонів України або її державного устрою, а отже, не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України». Це обґрунтування не можна визнати повним та переконливим.

По-перше, ліквідація незалежності України може здійснюватися різними способами, а не лише через «зміну кордонів України або її державного устрою» (як це випливає з висновку).

По-друге, Конституція є цілісним системним актом, норми якого ґрунтуються на єдиних правових засадах та пов’язані між собою. Вона містить низку норм, які становлять принцип самозахисту Конституції та принцип захисту незалежності України. В такому аспекті ч. 1 ст. 157 Конституції корелюється не лише зі статтями 1та 2, але й багатьма іншими статтями Конституції, зокрема ст. 79, яка врегульовує питання присяги народного депутата України.

Частиною першою ст. 79 Основного Закону встановлено, що перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою таку присягу: «Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників».

Судді Конституційного Суду України

Отже, Конституцією на народного депутата України покладено обов’язок «боронити суверенітет і незалежність України» і наділено для цього відповідними конституційними статусом та повноваженнями. Елементом такого конституційного статусу наразі є депутатська недоторканність включно з депутатським імунітетом, який законопроектом пропонується скасувати.

Відтак ст. 80 Конституції треба розглядати в нерозривному взаємозв’язку з її ст. 79, а саме в аспекті забезпечення депутату можливості виконувати присягу, складену ним на вірність Україні (у тому числі в частині обов’язку боронити суверенітет і незалежність України).

Скасування депутатського імунітету кардинально змінює конституційний статус народного депутата України — істотно послабляє його, посилюючи в нинішніх умовах залежність депутатів і усього парламенту від інших суб’єктів. Отже, в народних депутатів України зменшуються можливості для належного виконання присяги (в тому числі в частині обов’язку боронити суверенітет і незалежність України).

Виходячи зі змісту присяги депутата (яка містить окрему вказівку на його зобов’язання боронити незалежність України) КСУ щонайменше мав би ретельно і всебічно дослідити це питання та передбачити, як вплине скасування депутатського імунітету на виконання депутатом конституційного обов’язку боронити незалежність України, а також у цьому контексті мав би перевірити законопроект на відповідність вимогам ч. 1 ст. 157 Конституції.

Проблему скасування депутатської недоторканності штучно гіпертрофовано

Розглядаючи питання щодо скасування депутатського імунітету, слід виходити з того, що закріплення його на конституційному рівні переслідувало важливі цілі та завдання, які зумовлені прийняттям Конституції й полягали в необхідності забезпечення розвитку та зміцнення України як демократичної, правової держави (преамбула Конституції). Скасування депутатського імунітету або істотна зміна його змісту також повинна зумовлюватися не менш важливими факторами, зокрема досягненням поставленої перед інститутом депутатської недоторканності мети та виконанням ним своїх функцій. Однак немає достатніх підстав для твердження, що цей інститут уже виконав свою конституційну місію. Багато обставин свідчать про погіршення ситуації з розвитком парламентаризму в нашій державі, а відтак необхідні додаткові правові заходи для його захисту та зміцнення, запровадження запобіжників задля неможливості чинення тиску на парламентарів через кримінальне переслідування з надуманих підстав.

Прийняття законопроекту його автори обґрунтовують потребою в усуненні одного з «бар’єрів, який розділяє народних обранців та виборців», скасування «гарантії безкарності». При цьому вони посилаються на суспільні настрої, які характеризуються недовірою та упередженістю до народних депутатів України, та шляхом скасування депутатської недоторканності хочуть, зокрема, відновити довіру народу до парламентарів.

Але, по-перше, при прийнятті рішення щодо скасування депутатського імунітету не можна керуватися лише суспільними настроями і виходити з формальної відповідності такого рішення вимогам Основного Закону, не зважаючи на можливі правові, політичні, соціальні та інші наслідки його прийняття.

По-друге, запропонований у законопроекті підхід не дасть змоги розв’язати проблеми суспільної недовіри до депутатів і парламенту загалом, реалізації принципів законності і справедливості при притягненні депутатів до кримінальної відповідальності, протидії політичній корупції, оскільки депутатський імунітет не є головною, а тим більше — єдиною, причиною цих проблем. Головні причини цих проблем пов’язані з різними відхиленнями від конституційних принципів проведення виборів (формування парламенту), наявністю сприятливих суспільно-політичних, економічних та інших умов для існування політичної корупції, політичною ангажованістю органів правопорядку, відсутністю незалежного і справедливого суду.

По-третє, слід враховувати, що питання скасування депутатської недоторканності в Україні є штучно гіпертрофованим і звульгаризованим. Порушення цього питання має на меті зовсім інші цілі ніж ті, що їх декларують ініціатори скасування/обмеження депутатської недоторканності. Якби було не так, то депутатська недоторканність в Україні вже давно була б скасо- вана/обмежена — після прийняття Конституції на розгляд парламенту було подано щонайменше вісім законопроектів із цього питання. Стосовно всіх цих законопроектів КСУ давав позитивні висновки, що дозволяло парламенту вносити відповідні зміни до ст. 80 Конституції, але жодного разу він не скористався такою можливістю.

Суд не дослідив усіх обставин щодо перешкод розгляду парламентом цього законопроекту

За ч. 1 ст. 158 Основного Закону законопроект про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради не раніше ніж через рік із дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

У висновку зазначено, що Верховна Рада восьмого скликання протягом року законопроект не розглядала, тому Конституційний Суд дійшов висновку, що законопроект відповідає вимогам ст. 158 Основного Закону і перешкод для його розгляду немає.

Слід зауважити, що такий висновок КСУ зробив не дослідивши належним чином питання про те, чи не може в аспекті положень ч. 1 ст. 158 Конституції вважатися законопроектом про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою, і закон не був прийнятий, законопроект про внесення змін до Конституції щодо недоторканності народних депутатів України та суддів (реєстр. № 1776 від 16 січня 2015 р.).

У вказаному законопроекті пропонувалося, зокрема, виключити зі ст. 80 Конституції частини 1 та 3. Тобто в цій частині він за змістом є абсолютно ідентичним законопроекту.

Законопроект № 1776 подав на розгляд парламенту Президент України 16 січня 2015 р. Цього ж дня вказаний законопроект було включено до порядку денного першої сесії Верховної Ради восьмого скликання; 5 лютого 2015 р. парламент направив його до КСУ для одержання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції; 16 червня 2015 р. Конституційний Суд надав щодо нього свій висновок. Лише 20 березня 2018 р. (тобто вже після подання законопроекту на розгляд парламенту та направлення його до КСУ) вказаний законопроект був знятий з розгляду Верховної Ради.

Виходячи з того, що предметом законопроекту реєстр. № 1776 від 16 січня 2015 р. і цього законопроекту є одне й те саме питання — виключення зі ст. 80 Конституції частин 1 та 3 (повне скасування депутатського імунітету). Конституційний Суд мав дослідити питання про відповідність законопроекту (положення якого дослівно відтворюють положення законопроекту про внесення змін до Конституції щодо недоторканності народних депутатів України та суддів (реєстр. № 1776 від 16 січня 2015 р.), який розглядався Верховною Радою у 2018 р., і закон не був прийнятий), вимогам ч. 1 ст. 158 Конституції щодо неможливості подання до Верховної Ради такого законопроекту раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту. Не зробивши цього й не давши аргументованої відповіді на вказане питання, КСУ запровадив негативну практику формального підходу до надання позитивних висновків щодо відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції вимогам ст. 158 Основного Закону без належного дослідження усіх обставин справи. Така практика уможливлює прийняття Верховною Радою в майбутньому змін до Конституції з порушенням вимог, передбачених ст. 158 Конституції.

* * *

Підсумовуючи викладене, необхідно підкреслити, що депутатська недоторканність, основне призначення якої полягає в забезпеченні правових гарантій для належного виконання депутатами своїх обов’язків, на сьогодні є одним із правових засобів захисту демократії та правовою гарантією від політичної розправи над парламентарями, а також від посилення залежності парламенту. Існуючий інститут депутатського імунітету потребує зміни (звуження), але він не може бути скасований повністю. Скасування імунітету парламентарів може зробити їх беззахисними перед виконавчою владою, залежними від неї, стати своєрідним «щепленням» від опозиційності, ускладнити розвиток демократії в Україні. Повне скасування депутатського імунітету може дозволити собі лише держава з надзвичайно високим рівнем демократії, пануванням верховенства права, в якій фактично неможливим є безпідставне звинувачення особи та притягнення її до кримінальної відповідальності.

Ризики та наслідки скасування депутатського імунітету можна передбачити за чітко вираженою тенденцією останнього етапу конституційної реформи, яку виявили попередні законодавчі ініціативи щодо внесення змін до Конституції, що були предметом розгляду Конституційний Суд у 2015—2016 роках. Ця тенденція полягає, з одного боку, у зниженні рівня незалежності судової та законодавчої влади, зменшенні обсягу повноважень парламенту, з другого — у розширенні повноважень Президента України та посиленні його політичного впливу в системі державної влади.

«Юридичний вісник України», №26 (1199) 29 червня — 5 липня 2018 року. С. 6 – 7.

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити