Запропоновані зміни до основного закону не забезпечать розв’язання існуючих у сфері правосуддя проблем

.

Микола Мельник

1. Наслідком запровадження конституційних новел щодо судоустрою в Україні, які передбачені законопроектом про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя), може стати обмеження права на судовий захист (статті 8, 55 Конституції України).

Річ у тім, що фундаментальною ідеєю конституціоналізму, а відтак і ключовим завданням конституції кожної держави, є забезпечення прав і свобод людини і громадянина через ефективне обмеження державної влади, яке утверджується, перш за все, через визначення її системи та засад організації. Розвиваючи принцип здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, законодавець у Конституції України визначив систему органів кожної з цих гілок державної влади та принципи їх функціонування.

Так, у ст.125 Основного Закону передбачено, що систему судів загальної юрисдикції в Україні становлять місцеві, апеляційні, вищі спеціалізовані суди та Верховний Суд України.

Натомість запропоновані вказаним законопроектом зміни до ст.125 Конституції породжують невизначеність щодо системи органів, які мають здійснювати правосуддя.

По-перше, на відміну від Конституції України з пропонованих новел не зрозуміло, яка судова система існуватиме в Україні – трирівнева чи чотирирівнева (хоча, теоретично, не виключені й інші варіації), включатиме вона в себе загальні суди чи тільки спеціалізовані. Запропонованою редакцією ст.125 Конституції передбачається багатоваріантність побудови майбутньої судової системи. З одного боку, нею начебто закладається можливість для зміни існуючої системи судоустрою України, а з іншого – допускається її консервація. Зокрема, пропонується змінити формулювання положення ч.3 ст.125 Конституції України, згідно з яким “вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди”, на положення “відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди”; а також застосовувати словосполучення “судді спеціалізованих судів” (ч.4 ст.127), “суди касаційної інстанції” (підпункт 11 пункту 161 Розділу XV “Перехідні положення” законопроекту).

По-друге, в законопроекті нічого не сказано про існування судів першої та апеляційної інстанцій, що гіпотетично не виключає непередбачуваних змін у законодавстві України щодо визначення судоустрою України. Пропонованою редакцією ст.125 Конституції передбачається функціонування лише двох видів судів – Верховного Суду та адміністративних судів, тоді як Конституція України визначає всі елементи судової системи України – Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, апеляційні та місцеві суди. Таким чином, Конституція надає громадянам можливість знати, які саме судові органи будуть забезпечувати реалізацію їх права на судовий захист. Пропоновані Законопроектом зміни такої можливості громадян позбавляють.

По-третє, попри вказівку в законопроекті на те, що Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, із запропонованих новел залишаються незрозумілими статус Верховного Суду та процесуальна взаємодія його з вищими спеціалізованими судами. Ці недоліки стають очевиднішими з урахування Рішення Конституційного Суду України №8 від 11 березня 2010р., відповідно до якого “конституційний статус Верховного Суду України не передбачає наділення його законодавцем повноваженнями суду касаційної інстанції щодо рішень вищих спеціалізованих судів, які реалізують повноваження касаційної інстанції”. Ускладнює розуміння майбутнього статусу Верховного Суду й пропонована законопроектом зміна до положень Розділу XV “Перехідні положення” Конституції, у якій ідеться про “Верховний Суд та суди касаційної інстанції” (підпункт 11 п.161), що дає підстави для висновку, що Верховний Суд не буде судом касаційної інстанції. При цьому конкретний статус Верховного Суду (крім загальної декларації про те, що він є найвищим судом у системі судоустрою України) ні цим, ні іншими положеннями законопроекту не визначено. Таким чином проблема забезпечення єдності судової системи, однакового застосування законів усіма судами, ефективного судового захисту фундаментальних прав і свобод людини залишається відкритою.

Слід також зазначити, що зміна назви Верховного Суду України на Верховний Суд створює правові передумови для реорганізації найвищого судового органу зі зміною його складу та повноважень, що може мати наслідком нівелювання конституційного статусу Верховного Суду України, як це вже було у 2010-2013рр.

По-четверте, з пропонованої редакції ст.125 Конституції незрозумілими є місце адміністративних судів у системі судоустрою України, ступінь автономності підсистеми адміністративних судів, побудови такої підсистеми (зокрема, наявність у її складі Вищого адміністративного суду України), а також можливість перегляду рішень вказаних судів Верховним Судом.

Таким чином, запропонованій законопроектом системі нового судоустрою України бракує чіткості, однозначності, визначеності та завершеності. Її практичне запровадження призведе до:

(1) фактичного виключення з тексту Конституції України чіткого визначення судової системи України, що суперечитиме самій природі Конституції як фундаментального закону держави, покликаного встановлювати основи конституційного ладу, в т.ч. основоположні засади судоустрою;

(2) конституційної невизначеності системи судів;

(3) створення на конституційному рівні передумов для перетворень у сфері судоустрою, які можуть спричинити додаткові ускладнення у доступі до правосуддя, погіршити забезпечення судового захисту прав і свобод людини і громадянина. Ризик таких перетворень посилюється тим, що до 31 грудня 2017р. суди утворюватимуться, реорганізовуватимуться та ліквідовуватимуться не законом, а Президентом України.

2. Скасування Розділу VII “Прокуратура” і перенесення положень про прокуратуру до Розділу VIIІ Конституції України “Правосуддя” по суті нічого не змінює, оскільки змістовно прокуратура не “вмонтовується” у правосуддя – вона лише формально переміщається до розділу про нього.

Водночас серйозні застереження викликають пропозиції стосовно нових повноважень прокуратури. Так, пропонується наділити прокуратуру повноваженням здійснювати організацію та процесуальне керівництво досудовим розслідуванням. Це, по суті, означає, що на відміну від нинішнього конституційного регулювання (ст.121 Конституції) в Основному Законі України за прокуратурою буде фактично закріплено функцію здійснення досудового розслідування.

Інститут “керівництва досудовим розслідуванням” у вітчизняному законодавстві запроваджено КПК України 2012р. До цього прокуратура здійснювала передбачену п.3 ст.121 Конституції функцію “нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство”.

У ч.2 ст.36 КПК України визначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Крім суто наглядових повноважень, прокурор має право здійснювати весь комплекс дій, які власне і складають зміст досудового розслідування, він, зокрема, уповноважений: починати досудове розслідування; особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії; доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам; приймати процесуальні рішення, у т.ч. щодо закриття кримінального провадження та продовження строків досудового розслідування; подавати слідчому судді клопотання про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій; повідомляти особі про підозру; складати обвинувальний акт; звертатися до суду з обвинувальним актом.

Можливість здійснення прокуратурою досудового розслідування передбачає і функція організації досудового розслідування, яку наразі здійснює керівник органу досудового розслідування, адже згідно зі ст.39 КПК України він крім організаційно-розпорядчих повноважень має право “здійснювати досудове розслідування, користуючись при цьому повноваженнями слідчого”.

Таким чином, здійснення і організація досудового розслідування, і процесуального керівництва досудовим розслідуванням дають прокурору можливість самостійно проводити повноцінне досудове розслідування від його початку до завершення. Те, що функція організації та процесуального керівництва досудовим розслідуванням не зводиться до нагляду за таким розслідуванням, підтверджується також пропонованим законопроектом закріпленням за прокуратурою повноваження “нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку” та “вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження” (пропонована законопроектом для доповнення Конституції ст.1311).

Пропоноване повноваження прокуратури здійснювати досудове розслідування негативно вплине на інституційну спроможність прокуратури, призведе до зосередження у неї двох взаємовиключних функцій – здійснення досудового розслідування та нагляду за ним. Поєднання їх з функцією підтримання публічного обвинувачення в суді створить конституційні передумови для порушення принципу проведення об’єктивного, повного і всебічного досудового розслідування, різного роду службових зловживань під час проведення такого розслідування, що може призводити до обмеження чи позбавлення гарантованих Конституцією України права на захист від обвинувачення, права на презумпцію невинуватості, права на судовий захист (ст.ст.55, 59, 62, 63 Конституції України).

3. Правова обґрунтованість пропозиції закріпити в Конституції положення про те, що виключно адвокат здійснюватиме представництво іншої особи в суді, є вельми сумнівною. Якщо це ще є прийнятним стосовно здійснення захисту від кримінального обвинувачення, то стосовно здійснення іншого (будь-якого) представництва особи в суді, це є щонайменше дискусійним з позиції ст.59 Конституції. При цьому потрібно враховувати позицію Конституційного Суду, який у Рішенні №23 від 30 вересня 2009р. у справі про право на правову допомогу наголосив на тому, що “право на правову допомогу – це гарантована державою можливість кожної особи отримати таку допомогу в обсязі та формах, визначених нею, незалежно від характеру правовідносин особи з іншими суб’єктами права”.

Загалом запропоновані вказаним законопроектом зміни до Основного Закону України не забезпечать розв’язання існуючих у сфері правосуддя проблем та досягнення задекларованих цілей – утвердження в Україні незалежної судової влади шляхом її деполітизації, забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справи незалежним і безстороннім судом.

Обраний суб’єктом законодавчої ініціативи спосіб розв’язання загалом правильно позначених проблем не усуне політичного впливу на судову владу та її залежності від політичних інститутів, а навпаки ускладнить цю проблему і зробить її ще більш суспільно небезпечною, оскільки призведе до порушення існуючого балансу (системи стримувань і противаг) політичного впливу на судову владу за рахунок несиметричного перерозподілу відповідних повноважень на користь Президента України.

У разі прийняття Законопроекту як закону політичний вплив на судову владу з диверсифікованого стане концентрованим, що, як показує т.зв. судова реформа 2010р., лише посилить залежність судової влади.

Запровадження запропонованих у законопроекті новел несе потенційну загрозу конституційному ладу України, а саме засадничому конституційному принципу, відповідно до якого “державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову”, призведе до ще більшої політизації судової влади, посилення залежності суддів, ускладнення доступу до правосуддя, а також створить додаткові ризики та загрози конституційно-правовому статусу людини і громадянина в Україні, оскільки передбачає обмеження (у деяких випадках скасування) прав і свобод людини та громадянина (зокрема, права на судовий захист), права на правову допомогу, права на захист від обвинувачення (ст.ст.6, 8, 55, 59, 63, 129 Конституції України).

Слід зазначити, що законопроект підтверджує чітко виражену тенденцію нинішнього етапу конституційної реформи, яку виявили попередні законодавчі ініціативи щодо внесення змін до Основного Закону, що були предметом розгляду Конституційним Судом у 2015р.[1] Вона полягає, з одного боку, у зниженні рівня незалежності судової та законодавчої влади, зменшенні повноваженьпарламенту, з іншого – в розширенні повноважень Президента та збільшенні його політичного впливу в системі державної влади. Вумовах слабкої демократії, суспільно-політичної нестабільності, відсутності ефективної правової системи та повноцінної дії принципу верховенства права це може створити передумови для ігнорування базового конституційного припису про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Микола МЕЛЬНИК,
суддя Конституційного Суду України

Центр Разумкова 


[1] Див. законопроекти “Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів)” реєстр. №1776 від 16 січня 2015р. та “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)” реєстр. №2217а від 15 липня 2015р.

Ключові слова:

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити