Реформа судової та правоохоронної систем: ключові проблеми в 2010 році

.

Першою проблемою є надзвичайно велика кількість програм, яка не перейшла у відповідну якість. Відомим є вислів К. Маркса: «Бджола мистецтвом будівлі своїх стільників осоромлює деяких людей-архітекторів. Але найгірший архітектор відрізняється від найкращої бджоли тим, що він заздалегідь уявляє собі результат, тобто попередньо «будує у своїй голові»». За 19 років української незалежності «архітектори» судової та правоохоронної реформ набудували «у своїй голові» стільки, що і гоголівський Манілов зі своїми «прожектами» міг би позаздрити, зазначається в статті доктора юридичних наук Миколи Хавронюка, що розміщена на сайті Zakonoproekt.Org.UA.

Лише указами Президента, постановами парламенту й уряду створено більше десяти рад, комісій, робочих груп з питань судової реформи і реформи правоохоронних органів. Залучались сотні фахівців. Прийнято 15 загальнодержавних концепцій і програм, безпосередньо присвячених цим питанням. Вони містять тисячі пунктів.

Але є й інші концепції, програми і плани: 1) загальнодержавні багаторічні більш широкого змісту (усього їх нарахував 34); 2) загальнодержавні щорічні з протидії певним видам злочинів (таких програм – також кілька десятків); 3) відомчі; 4) розроблені громадськими організаціями (як-от «Модернізація України: пріоритети реформ» // www.pravo.org.ua).

Надзвичайно велика кількість зазначених документів засвідчує схильність вітчизняного політикуму до демонстрації грандіозних намірів на фоні небажання і невміння реалізувати державну політику, контролювати процес виконання власних рішень. Замість того, щоб забезпечити виконання вже прийнятих актів, влада йде іншим шляхом – суто бюрократичним.

Так, побачивши, що держава буквально захлинається у невиконаних програмах, парламент 18 березня 2004 р. приймає Закон «Про державні цільові програми». Через 3 роки, 31 січня 2007 р., уряд на основі цього Закону постановою № 106 затверджує Порядок розроблення та виконання державних цільових програм. Минуло 2 роки, 22 червня 2009 р. вже глава держави, оцінивши роботу виконавчої влади з планування та виконання державних програм, видає указ № 474, яким, зокрема, зобов’язує уряд внести на розгляд парламенту законопроект «Про державне прогнозування та стратегічне планування в Україні». З іронією можна сказати, що тепер залишається одне – прийняти закон про кримінальну відповідальність за невиконання державних програм. Але ж і він виконуватися не буде.

Друга проблема пов’язана з відсутністю необхідної статистичної бази для правильного прогнозування та неврахуванням наявних статистичних даних.

Так, щоби знати, в яких силах і засобах виникатиме потреба, слід оперувати надійними статистичними даними. Ще у 1997 р. в Національній програмі боротьби з корупцією було передбачено до 1 січня 1998 р. перейти на міжнародну систему обліку та статистики. Минуло 12 років. Статистична карта злочинів й адміністративних правопорушень і досі є неповною, уривчастою, відірваною від життя. Реєструємо лише невеличку частку вчинених правопорушень, обліковуємо зареєстровані злочини так, що значна частина з них не потрапляє у статистичні звіти, і вважаємо злочин розкритим не тоді, коли факт його вчинення підтверджено судом, а набагато раніше – коли на догоду оперативникам слідчий «виставив картку».

Чого варті статистичні дані, наприклад, про структуру злочинності, якщо при засудженні особи за кілька різних злочинів до статистики потрапляє лише одна найбільш тяжка стаття КК України?

Якщо статистика по вбивствам як найменш латентним злочинам викривлена, за даними В.І. Шакуна, у середньому на 10%, то що ж казати про хабарництво, фактів якого реєструється лише 1–2%, чи незаконний обіг наркотичних засобів?

Змушують задуматись щодо напрямків подальшого реформування правоохоронної системи наступні дані ДСА України за 2009 р.:

1) судами 1 інстанції закінчено провадження у 183,4 тис. кримінальних справ, а вирок (в 0,2% випадків виправдувальний) постановлено в 142,9 тис. із них (77,9%). Решта 22,1% – це постанови: 6,3 тис. – про повернення справи на додаткове розслідування, 3,8 тис. – про направлення за підсудністю, 29,5 тис. – про закриття провадження;

2) у 3,5 рази збільшилася кількість розглянутих судами постанов слідчих щодо закриття справ у зв’язку із закінченням строків давності у справах щодо невстановлених осіб, які вчинили злочини (усього 113,7 тис.);

3) суди звільнили від кримінальної відповідальності за постановами слідчих 10,2 тис. осіб (на 41,8% більш, ніж у 2008 р.), за власною ініціативою – 31,1 тис., а також звільнили від покарання 72,2 тис. засуджених (49,3%), у т.ч. засуджених за тяжкі злочини 26,7 тис., за особливо тяжкі – 1,3 тис.;

4) із числа решти приблизно 74 тис. засуджених до реального покарання, засуджено до позбавлення волі на певний строк 35,5 тис. осіб (24,3%), до штрафу – 21,5 тис. осіб (14,7 %), до інших видів покарань – 16,9 тис. (11,6%). При цьому суди призначили більш м’яке покарання, ніж передбачено законом, 11,6 тис. особам (7,9 %).

Третя проблема – дублювання і нерозмежування повноважень всупереч постулатам теорії управління та небажання заощаджувати державні кошти всупереч економічній доцільності (що, між іншим, у статтях 210 і 211 КК України передбачено як злочин).

Так, не може бути в одній державі чотири вищих касаційних суди. Бо результат різної судової практики – це не жарти, а звичайнісінька дискримінація, тобто порушення основоположних засад правової держави. В усьому світі Верховний суд і є касаційним. Хтось повинен ставити «останню крапку» у будь-якому спорі. Одну крапку, а не чотири. Якщо ж створено повноцінні судові «вертикалі» (як-от у Португалії «вертикаль» адміністративних судів), то там є і другий Верховний (адміністративний) суд, і друга Вища рада магістратури тощо. Але чи потрібно це в Україні? Тим більше у чотирьох «екземплярах»? Адже ми маємо й інший досвід (Австрії, Китаю, ФРН тощо), коли один спеціалізований суд чи кілька таких судів створюються за потреби. Скажімо, у Відні є один на всю Австрію торговий суд.

Руйнуємо, не рахуючи, у що це обійдеться державі. Ось приклад з Верховним Судом. Про масштаби його роботи можуть свідчити такі цифри: у 2009 р. до Суду надійшло 175 тис. і відправлено 270 тис. одиниць кореспонденції. Чотири сотні працівників Суду щодня розбирають по 2,5 тисячі листів, справ, скарг, спрямовують їх, розробляють проекти рішень, 80–90 суддів вивчають справи, збираються в колегії і виносять рішення. У 2009 р. Верховним Судом скасовано і змінено вироки щодо 2,1 тис. осіб, 3,8 тис. судових рішень у цивільних справах тощо. Можливо, є певні вади роботи. Але ж це не підстава для того, щоб такий складний механізм, що безперервно працює вже 80 років, повністю зруйнувати, спорудивши на руїнах щось інше, нікому не відоме. А Верховний Суд буде розглядати лише справи «після Страсбургу». П’ять чи десять справ на рік?.. Хіба не логічніше з фінансової точки зору «злити» вищі суди з відповідними палатами Верховного суду. Що цьому заважає, крім суб’єктивних причин?

Ще приклади необґрунтованого і непотрібного дублювання повноважень.

Напевно, не повинна прокуратура здійснювати нагляд (той самий контроль) за додержанням прав і свобод людини і громадянина, бо спеціально для цього створено посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з величезним штатом помічників, а також ще 53 контролюючих органи.

Немає в інших державах одночасно і вищих рад юстиції (магістратури), і вищих кваліфікаційних та дисциплінарних комісій суддів. Усіма питаннями підбору кандидатів в судді та їх відповідальністю займається один орган.

А чи дійсно потрібні аж чотири спеціально уповноважених суб’єкти у сфері протидії корупції і на додачу ще органи прокуратури, Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики, Держфінмоніторинг, уповноважені підрозділи органів державної влади тощо? Ще створюється Національне антикорупційне бюро... А хто буде контролювати контролерів?

Державний апарат «роздувається», кожен начальницький чиновник шукає виправдання своїй посаді – плодяться купи документів зі словами «направляється за підвідомчістю (підслідністю, підсудністю)», купи планів, програм тощо. А краще жити чомусь не стає.

Нарешті, четверта проблема – це неможливість тривалий час знайти консенсус. Ми два десятки років будуємо «Вавілонську вежу», не розуміючи один одного. Рене Декарт, французький філософ ХVII ст. сказав: «Визначайте значення слів – цим ви позбавите людство від половини його помилок». А що робимо ми? Замість вникнути в суть, застосовуємо штампи.

Кричимо про необхідність позбавлення суддів «недоторканності», не бачачи, що Основний Закон її і так не передбачає. Плутаємо «касаційний» та «екстраординарний (виключний) розгляд», «спеціалізацію судів» (як вимушений виняток) і «спеціалізацію суддів» (як бажане правило). Пропонуємо надати статусу обов’язкових актам «судового тлумачення», хоча єдиним надійним способом «зв’язати» найвищий суд власними ж рішеннями є тільки «судовий прецедент», який може бути прийнятий лише судовим органом (Пленум Верховного Суду сьогодні не є таким органом).

Визначаємо в законі корупційні правопорушення без усякого зв’язку з даним у законі ж поняттям «корупція». Результат: прочитати лекцію прокурором для прокурорів же – корупційне правопорушення. Але яке держава має право поставити людині тавро корупціонера за звичайне порушення трудової дисципліни? Це те саме, як дрібного хулігана визнати терористом.

П’ятнадцятий рік не можемо визначитись із змістом понять «функція нагляду за додержанням і застосуванням законів» і «система досудового слідства», та обрати місце прокуратури в державному механізмі.

Маємо два суперечливих поняття «правоохоронні органи» (в ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України» і в ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів»). Напевно не знаємо, чи є правоохоронними дозвільна функція та функція тушіння пожеж.

Не визначились, що таке «органи внутрішніх справ» і чим «міліція» відрізняється від «поліції», «реституція» від «медіації», «медіація» від «пробації», а остання – від «звільнення від покарання з випробуванням». Яскравий приклад такого нерозуміння – законопроект про пробацію, який протягом кількох років буквально «пропихується» на розгляд парламенту і в якому статті 75–80 КК України залишено без змін.

З програми в програму десятиліттями переносяться одні й ті самі наміри, лишень змінюються дати виконання, але згоди не видно і в перспективі. Самі суперечки. Роками ми говоримо й говоримо про необхідність:

- прийняття нових КПК, КУпАП, Адміністративно-процедурного кодексу, законів «Про прокуратуру», «Про органи внутрішніх справ» тощо;

- запровадження кримінологічної експертизи законопроектів і прозорого конкурсу на суддівські посади;

- створення Національного бюро розслідувань, Слідчого комітету і Фонду допомоги потерпілим;

- декларування видатків і будівництва будівель судів і міліції за типовими проектами...

Цей перелік намірів можна вимовляти годинами, як молитву. Але – нічого не зміниться. Право – це загальна згода. Тож усім, від кого залежить зміст реформ, треба просто сісти і нарешті домовитись. Тільки на це і надія.

ДОДАТОК

Перелік

концепцій, програм і планів

1. Концепції, програми і плани, що безпосередньо стосуються реформування судової та правоохоронної систем:

1) Концепція судово-правової реформи в Україні (постанова ВР від 28 квітня 1992 р.);

2) Державна програма боротьби із злочинністю (постанова ВР від 25 червня 1993 р.);

3) Концепція розвитку системи Міністерства внутрішніх справ (постанова КМ від 24 квітня 1996 р. № 456);

4) Комплексна цільова програма боротьби із злочинністю на 1996–2000 роки (указ Президента від 17 вересня 1996 р. № 837);

5) Програма інтеграції України до Європейського Союзу (Розділ 3. Судова система) (указ Президента від 14 вересня 2000 р. № 1072);

6) Комплексна програма профілактики злочинності на 2001–2005 роки (указ Президента від 25 грудня 2000 р. № 1376);

7) Концепція реформування наукової та науково-технічної діяльності в системі правоохоронних органів (розпорядження КМ від 16 листопада 2002 р. № 649-р);

8) Державна програма організаційного забезпечення діяльності судів на 2003–2005 роки (постанова КМ від 16 червня 2003 р. № 907);

9) Концепція оптимізації підготовки кадрів та організації надання освітніх послуг у навчальних закладах Міноборони, інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють керівництво військовими формуваннями і правоохоронними органами (розпорядження КМ від 17 липня 2003 р. № 436-р);

10) Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів (указ Президента від 10 травня 2006 р. № 361);

11) Комплексна програма профілактики правопорушень на 2007–2009 роки (постанова КМ від 20 грудня 2006 р. № 1767);

12) Концепція реформування Служби безпеки України (указ Президента від 20 березня 2008 р. № 249);

13) Концепція реформування кримінальної юстиції України (указ Президента від 8 квітня 2008 р. № 311);

14) Концепція реформування Державної кримінально-виконавчої служби України (указ Президента від 25 квітня 2008 р. № 401);

15) План заходів щодо реалізації Концепції реформування кримінальної юстиції України (розпорядження КМ від 27 серпня 2008 р. № 1153-р).

2. Багаторічні концепції, програми і плани більш широкого змісту:

1) «Про стан виконання законів і постанов Верховної Ради України з питань правопорядку і заходи щодо посилення боротьби із злочинністю» (постанова ВР від 26 січня 1993 р.);

2) Національна програма протидії зловживанню наркотичними засобами та їх незаконному обігу на 1994–1997 роки (постанова КМ від 14 грудня 1993 р. № 1034);

3) Програма заходів щодо запобігання злочинності у сфері економіки (розпорядження Президента від 10 лютого 1995 р. № 35-рп);

4) «Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні» (указ Президента від 5 серпня 1996 р. № 628);

5) Національна програма боротьби з корупцією (указ Президента від 10 квітня 1997 р. № 319);

6) Концепція боротьби з корупцією на 1998–2005 роки (указ Президента від 24 квітня 1998 р. № 367);

7) Основні засади детінізації грошового обігу (указ Президента від 20 березня 2001 р. № 183);

8) Програма реалізації положень Варшавської конференції щодо спільної боротьби проти тероризму (постанова КМ від 14 грудня 2001 р. № 1694);

9) Концепція реалізації державної політики у сфері боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів на 2002–2010 роки (розпорядження КМ від 24 січня 2002 р. № 26-р);

10) Комплексна програма протидії торгівлі людьми на 2002–2005 роки (постанова КМ від 5 червня 2002 р. № 766);

11) Програма створення Єдиної державної інформаційної системи у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму на період до 2006 року (постанова КМ від 10 грудня 2003 р. № 1896);

12) Концепція забезпечення захисту законних прав та інтересів осіб, які потерпіли від злочинів (указ Президента від 28 грудня 2004 р. № 1560);

13) Державна програма "Контрабанді – СТОП" на 2005–2006 роки (постанова КМ від 1 квітня 2005 р. № 260);

14) План заходів щодо реалізації Концепції забезпечення захисту законних прав та інтересів осіб, які потерпіли від злочинів, на 2005–2006 роки (розпорядження КМ від 20 квітня 2005 р. № 110-р);

15) «Про заходи щодо забезпечення особистої безпеки громадян та протидії злочинності» (указ Президента від 19 липня 2005 р. № 1119);

16) Концепція розвитку системи запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму на 2005–2010 роки (розпорядження КМ від 3 серпня 2005 р. № 315-р);

17) Концепція Державної програми забезпечення судів належними приміщеннями на 2006–2010 роки (розпорядження КМ від 16 листопада 2005 р. № 459-р);

18) «Про першочергові заходи щодо детінізації економіки та протидії корупції» (указ Президента від 18 листопада 2005 р. № 1615);

19) «Про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань України, що випливають з її членства в Раді Європи» (указ Президента від 20 січня 2006 р. № 39);

20) Концепція формування системи безоплатної правової допомоги в Україні (ухвалена Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права на 6 пленарному засіданні 22 березня 2006 р.);

21) Концепція Державної програми протидії торгівлі людьми на 2006–2010 роки (розпорядження КМ від 5 квітня 2006 р. № 188-р);

22) Концепція формування системи безоплатної правової допомоги в Україні (схвалена Указом Президента від 9 червня 2006 р. № 509);

23) Державна програма забезпечення судів належними приміщеннями на 2006–2010 роки (постанова КМ від 4 липня 2006 р. № 918);

24) Концепція подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" (указ Президента від 11 вересня 2006 р. № 742);

25) Державна програма протидії торгівлі людьми на період до 2010 року (постанова КМ від 7 березня 2007 р. № 410);

26) Державна цільова правоохоронна програма "Облаштування та реконструкція державного кордону" на період до 2015 р. (постанова КМ від 13 червня 2007 р. № 831);

27) Концепція Державної програми інформаційно-телекомунікаційного забезпечення правоохоронних органів, діяльність яких пов'язана з боротьбою із злочинністю (розпорядження КМ від 19 вересня 2007 р. № 754-р);

28) «Про заходи щодо реформування державної служби в Україні та забезпечення захисту конституційних прав державних службовців» (указ Президента від 20 вересня 2007 р. № 900);

29) «Про деякі заходи щодо вдосконалення формування та реалізації державної антикорупційної політики» (указ Президента від 1 лютого 2008 р. № 80);

30) «Про деякі заходи щодо запобігання корупції в судах та правоохоронних органах» (указ Президента від 11 квітня 2008 р. № 328);

31) «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 квітня 2008 р. "Про заходи щодо реалізації національної антикорупційної стратегії та інституційного забезпечення цілісної антикорупційної політики» (указ Президента від 5 травня 2008 р. № 414);

32) «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2008 р. "Про стан протидії корупції в Україні"» (указ Президента від 27 листопада 2008 р. № 1101);

33) План заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" та державної антикорупційної політики на період до 2011 р. (розпорядження КМ в редакції від 26 серпня 2009 р. № 1013-р);

34) «Про стан злочинності в державі та координацію діяльності органів державної влади в протидії злочинним проявам та корупції» (указ Президента від 27 жовтня 2009 р. № 870).

3. Щорічні програми і плани заходів з протидії певним видам злочинів, наприклад:

- Програма протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, на 2002 рік, (постанова КМ і НБ від 15 травня 2002 р. № 676), або

- План заходів щодо запобігання і протидії незаконному виробництву та обігу спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, їх фальсифікації на 2004 рік (розпорядження КМ від 26 травня 2004 р. № 321-р) та кілька десятків інших.

© Микола Хавронюк, доктор юридичних наук. 13.05.2010 г.

© 2012 www.zakonoproekt.org.ua

Блог М.Хавронюка на сайті Zakonoproekt.org.ua

Ключові слова:

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити