Проблеми організації підготовки та проведення парламентських і місцевих виборів 2006 року

.

Мельник Микола ІвановичКожні вибори мають свої особливості політичного, правового та організаційного характеру. Кожним виборам притаманні свої ключові проблеми. Ці особливості та проблеми обумовлюються багатьма об’єктивними і суб’єктивними чинниками і, передусім, рівнем розвитку демократії в країні, рівнем правової культури, загальною соціально-політичною ситуацією, характером функціонування державних органів, станом правосуддя, законодавчою базою.

У виборах як масштабному та різноаспектному суспільному процесі, метою якого є формування влади, так чи інакше віддзеркалюються всі існуючі у суспільстві та державі ключові проблеми. Вони позначаються, зокрема, на перебігу виборчої кампанії, організації підготовки та проведення виборів.

Коли йдеться про організацію виборів, то основна або навіть уся увага фокусується на діяльності Центральної виборчої комісії, окружних (територіальних) та дільничних виборчих комісій. З одного боку, це деякою мірою закономірно, оскільки ці органи виступають основними організаторами виборів. На них законом покладається безпосереднє забезпечення організації підготовки та проведення виборів – від оголошення виборчого процесу до встановлення результатів виборів. Разом із тим, виборчі комісії самостійно не в змозі здійснити таке забезпечення. Їм потрібне сприяння багатьох інших суб’єктів, які відповідно до закону повинні здійснити ті чи інші дії, спрямовані на належну організацію виборів (зокрема, йдеться про органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, партії та блоки). Організація виборів – це справа багатьох державних та суспільних інституцій, які в межах своїх повноважень забезпечують проведення певної виборчої процедури. Так, парламент має прийняти досконалий виборчий закон та передбачити у Державному бюджеті України необхідні для проведення виборів кошти, уряд – вчасно і повною мірою забезпечити фінансування виборів, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування – скласти списки виборців, забезпечити виборчі комісії приміщенням, обладнанням, транспортом, телефонним зв’язком, комп’ютерами, політичні партії (блоки) – подати підготовлені кандидатури до складу виборчих комісій тощо. При цьому все це має відбуватися у встановлені законом порядку та строки. Якщо хтось із зазначених суб’єктів неналежним чином чи не вчасно здійснив свої повноваження у сфері забезпечення організації виборів, це спричинить збій у системі організації виборів або ж зовсім унеможливить виконання певними суб’єктами своїх повноважень. Скажімо, якщо орган місцевого самоврядування не виділить приміщення та обладнання для дільничної виборчої комісії, то вона не зможе функціонувати, а значить, не зможе здійснювати підготовку до голосування, проводити уточнення списків виборців, організувати голосування, здійснити підрахунок голосів виборців та виконувати інші, визначені законом повноваження.

Отже, основним і принципово важливим завданням в організації виборів є досягнення системності, злагодженості в діяльності всіх суб’єктів, задіяних в організації виборів, сумлінної реалізації ними своїх повноважень.

Чи було це досягнуто на виборах-2006? Далеко не повною мірою, а в окремих випадках з боку певних суб’єктів мали місце просто провали у виконанні своїх повноважень, що істотно ускладнило виборчий процес, ставлячи під загрозу проведення виборів. Основних причин цього, як на мене, дві. Перша – системні проблеми політичного, економічного, правового, соціального характеру, які притаманні нинішньому етапу розвитку українського суспільства і які не дають змоги комплексно, злагоджено та системно працювати «державній машині». Друга – безвідповідальне ставлення частини суб’єктів до виконання своїх обов’язків та зловживання своїми правами у сфері забезпечення організації виборів.

Щодо першої причини, то вона пояснюється існуючою в нашій країні загальною соціально-політичною ситуацією. Адже однією з особливостей парламентських та місцевих виборів 2006 року є те, що вони проводилися в умовах несталої демократії та становлення правової держави, непростої трансформації суспільства. Це обумовлювало існування зазначених проблем, які істотно позначалися на організації підготовки та проведення виборів. Глобальні проблеми не лише віддзеркалювалися у виборчому процесі, а й породжували виборчі (технологічні) проблеми, «накладалися» на них. Виходячи з цього, виборчим комісіям доводилося розв’язувати проблеми, які мали бути розв’язані іншими суб’єктами, в інший час, в інший спосіб.

Зокрема, це стосується організації складання списків виборців. Незважаючи на те, що для проведення виборів 2006 року списки виборців складалися за принципово іншими підходами (зокрема, ця робота почалася за сім місяців до дня голосування спеціально утвореними для цього робочими групами з обліку виборців), скласти повні і точні списки не вдалося. І причину цього потрібно шукати не в чиємусь прагненні спеціально викривити відомості, що містилися в таких списках. Насправді причина досить банальна і полягає в тому, що в Україні не існує точного, повного і такого, що постійно оновлюється, електронного банку даних про громадян України – їх місце реєстрації, місце перебування, міграцію. За великим рахунком, жоден державний орган не може сказати, скільки громадян на певний час мешкає в населених пунктах країни, не може легально (за допомогою відповідної реєстрації та інших правових механізмів) повною мірою простежити міграцію громадян України. Тобто, в країні немає єдиної бази, відомості якої могли б стати фундаментом для повних і точних списків виборців, що фактично встановлено положеннями виборчого законодавства в частині складання списків виборців. Крім того, в нашій країні не запроваджено ефективного механізму ідентифікації особи, який би міг запобігти появі у списках виборців так званих двійників. Зрозуміло, що за таких обставин вимагати від робочих груп з обліку виборців і виборчих комісій абсолютної точності і повноти було надзвичайно складно. Первинна проблема стосувалася власне не їх діяльності, а бази даних, з якої вони мали «черпати» дані про виборців. А така єдина база, по-перше, на сьогодні відсутня (тому інформація про виборців до суб’єкта, який складав списки виборців, надходила з більш ніж десяти різних джерел), по-друге, вона через зазначені та інші причини є неточною і неповною.

Друга причина ускладнення організації минулих виборів коренилася, як уже зазначалося, в неналежному виконанні певними суб’єктами своїх повноважень. До проблем, породжених цією причиною, слід передусім віднести, так би мовити, певну відстороненість органів державної влади та органів місцевого самоврядування від здійснення повноважень, покладених на них виборчим законодавством. Якщо раніше часто говорили про проблему втручання таких органів та їх посадових осіб у виборчий процес, системне застосування так званого адмінресурсу то на останніх парламентських виборах склалася абсолютно інша ситуація. У багатьох випадках керівники органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування не використовували «адмінресурс», але при цьому самоусунулися від передбаченого законом сприяння виборчим комісіям у реалізації їх повноважень. Видається, що така їх позиція обумовлювалася кількома факторами. Передусім, таким чином вони демонстрували свою незаангажованість у виборчому процесі, засвідчуючи своєю діяльністю повну протилежність діяльності посадовців органів влади та місцевого самоврядування на попередніх виборах, зокрема президентських. Крім того, в деяких випадках така позиція була наслідком того, що нові керівники добре не знали повноваження органів, які вони очолюють, у забезпеченні виборчого процесу.

Центральній виборчій комісії довелось вживати низку заходів, зокрема звертатися за допомогою до Глави держави, для того щоб забезпечити виконання приписів закону щодо сприяння органами виконавчої влади належного сприяння у реалізації повноважень виборчими комісіями.

Так, статтею 54 Закону України «Про вибори народних депутатів України» та статтею 87 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» передбачено, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані сприяти виборчим комісіям у реалізації їх повноважень, надавати їм необхідні приміщення, транспортні засоби та засоби зв’язку, обладнання, інвентар, оргтехніку тощо. До речі, ці положення також було визначено серед головних завдань, викладених в Указі Президента Україні від 23 січня 2006 року «Про забезпечення проведення демократичних, чесних і прозорих виборів 2006 року».

Натомість далеко не всі керівники зазначених органів усвідомили важливість виконання вказаних вимог закону. Це виявлялося, зокрема, в тому, що окружним та дільничним виборчим комісіям виділялися приміщення, не пристосовані для їх функціонування, не виділялося необхідної кількості та якості оргтехніки, комп’ютерів, комісії не забезпечувалися телефонним зв’язком тощо. Про наслідки такої ситуації уже зазначалося вище.

Фундаментальною проблемою організації проведення виборів 2006 року стало формування окружних та дільничних виборчих комісій з виборів народних депутатів України. Реалізація на практиці передбаченого законом порядку формування окружних виборчих комісій за поданням партій (блоків) засвідчила його недосконалість і неефективність.

Справа в тому, що окремі партії (блоки) підійшли до висування кандидатур до складу окружних виборчих комісій та до визначення кандидатур на керівні посади вкрай безвідповідально. Практично з першого дня функціонування цих комісій Центральна виборча комісія змушена була достроково припиняти повноваження великої кількості членів окружних виборчих комісій, у тому числі керівного їх складу – голів, заступників голів та секретарів. Зайве пояснювати, як це впливало на організацію діяльності цих комісій, особливо на початку, коли потрібно було зареєструвати ці комісії як юридичні особи, утворити виборчі дільниці та дільничні виборчі комісії. Процес дострокового припинення повноважень членів окружних виборчих комісій та призначення нових тривав аж до дня голосування. Практично кожна партія чи блок робили заміни своїх представників у комісіях, окремі з них – десятки (по 50 і більше).

Такі заміни торкнулися більшості комісій з усіх регіонів. Загалом за час виборчої кампанії достроково були припинені повноваження кожного п’ятого члена окружної виборчої комісії (777 із 4050), у тому числі голів комісій – 59, заступників голів – 51, секретарів – 82. У деяких комісіях голова комісії або секретар змінювалися по два-три рази. Причинами дострокового припинення повноважень членів окружних виборчих комісій, зокрема, були: особиста заява про складення повноважень члена комісії – 325, відкликання суб’єктом подання кандидатури – 375, систематичне невиконання обов’язків члена комісії – 13, відмова скласти присягу – 60. На день голосування вакантними залишалися посади членів комісій у 119 окружних виборчих комісіях із 226. При цьому деякі комісії змушені були організовувати вибори в окрузі у складі всього 13-14 членів комісії. Станом на 26 березня 2006 року запишалися вакантними навіть 6 керівних посад – 1 посада голови, 2 – заступників голови, 3 – секретарів окружних виборчих комісій).

Ще більшою мірою безвідповідальним було ставлення деяких партій (блоків) до формування дільничних виборчих комісій. Десь приблизно за три тижні до дня голосування з утворенням та функціонуванням дільничних виборчих комісій склалася ситуація, яка поставила під реальну загрозу проведення виборів 26 березня 2006 року на правових засадах, з дотриманням передбачених законом виборчих процедур, з належним забезпеченням конституційних виборчих прав громадян.

Як відомо, дільничні виборчі комісії є базовими в системі виборчих комісій. Саме вони забезпечують підготовку організації і проведення голосування та підрахунку голосів виборців на всіх виборчих дільницях. До їх повноважень належить здійснення дій та прийняття рішень, які є визначальними для організації голосування на виборах і встановлення його результатів. Дільничні виборчі комісії, зокрема: надають для ознайомлення списки виборців, у передбачених законом випадках вносять до них зміни; надсилають кожному виборцю іменні запрошення для участі у виборах; забезпечують підготовку приміщення для голосування та виборчих скриньок; організовують на виборчих дільницях голосування; проводять підрахунок голосів виборців.

У кінці лютого – на початку березня 2006 року реалізація дільничними виборчими комісіями своїх повноважень на належному рівні та в передбачені законом строки, а отже, здійснення необхідної для проведення голосування роботи, були унеможливлені. Основна причина цього полягала в тому, що, по-перше, процес утворення дільничних виборчих комісій, який за законом мав завершитися ще 18 лютого цього року, тривав і далі, по-друге, його результатом не стало формування комісій на всіх виборчих дільницях.

Практично в усіх територіальних виборчих округах багато дільничних виборчих комісій не могли розпочати свою роботу через відсутність легітимного (мінімально необхідного) складу комісій. Станом на 4 березня 2006 року таких комісій було 687. Крім того, на цей час понад 80 дільничних виборчих комісій взагалі не було сформовано. У значній кількості комісій не було призначено керівного складу – голів комісій, заступників голів та секретарів. При цьому мав місце масовий вихід зі складу комісій за особистими заявами про припинення повноважень членів комісій. Така тенденція зумовлена низкою факторів, у тому числі, включенням осіб до складу виборчих комісій без їх згоди, їх незнанням обсягу прав та обов’язків членів дільничних виборчих комісій.

Передбачений Законом України «Про вибори народних депутатів України» порядок формування дільничних виборчих комісій не давав змоги виправити зазначену ситуацію без участі політичних партій (блоків), які мали право на включення до таких комісій своїх представників. Цього не можна було зробити шляхом реалізації положення зазначеного Закону, яким встановлено, що в разі, якщо кількість запропонованих партіями (блоками) кандидатур до складу дільничної виборчої комісії становить менше від встановленої мінімальної кількості, дільнична виборча комісія утворюється окружною виборчою комісією за поданням голови окружної виборчої комісії у мінімальній кількості. Адже зрозуміло, що голова окружної виборчої комісії самостійно міг здійснити підбір і запропонувати від себе незначну кількість осіб для роботи у дільничних виборчих комісіях. Коли ж ішлося про потребу для додаткового включення до складу комісії 200, 300, 400 і більше членів, то жоден голова окружної виборчої комісії об’єктивно не міг вирішити це питання. Тим більше, що у нього, як і у всієї окружної виборчої комісії, на це не було необхідного часу – етап утворення дільничних виборчих комісій минув, і окружні комісії мали займатися розв’язанням багатьох інших актуальних проблем виборчого процесу.

Політичні партії (блоки) – суб’єкти могли б виправити зазначену ситуацію, якби вони усвідомлювали свою ключову роль в організації виборів у частині формування дільничних виборчих комісій, відповідально поставилися б до реалізації наданого їм законом права щодо участі в утворенні таких комісій. Зокрема, партії (блоки) могли невідкладно внести нові кандидатури замість вибулих членів комісій. Закон передбачає таку можливість, встановлюючи, що партія (блок) – суб’єкт подання кандидатури члена комісії, повноваження якого достроково припинено (у тому числі, й за його особистою заявою), має пріоритетне право на подання кандидатури для включення до складу комісії замість вибулого. Крім того, партії (блоки) за власною ініціативою могли здійснити заміну тих своїх представників у комісіях, які з різних причин не брали участі в їх роботі. Партії (блоки) у передбачений законом спосіб могли також знайти порозуміння між собою та з окружними виборчими комісіями у призначенні керівного складу тих дільничних виборчих комісій, у яких залишалися невикористаними квоти певних партій (блоків) або в яких представники керівного складу через свій рівень підготовки за відсутності досвіду не могли належним чином організувати діяльність комісій.

Натомість цього не сталося. Центральна виборча комісія змушена була звертатися до Глави держави, парламенту, уряду з проханням невідкладно вжити заходів законодавчого, організаційного, фінансового характеру для виправлення ситуації. Зрештою ситуацію було виправлено, зокрема шляхом законодавчих змін – організацію голосування та встановлення результатів виборів було забезпечено відповідно до закону. Однак зазначена ситуація дає підстави говорити про те, що надане законом право формувати склад виборчих комісій реалізувалося багатьма партіями (блоками) неналежно, можна навіть казати, що мала місце безвідповідальна реалізація такого права та зловживання таким правом, що призвело до істотних негативних наслідків в організації підготовки та проведення виборів. Адже доходило до того, що до складу виборчих комісій подавалися кандидатури, які не давати згоди на участь у роботі комісій та особисто не писали заяв на таку участь. Тобто, йдеться про ознаки підроблення виборчих документів та використання таких документів. Центральною виборчою комісією та окружними виборчими комісіями з цього приводу направлялися до органів прокуратури звернення про проведення перевірки низки таких фактів. Мали місце численні випадки подання однієї і тієї ж особи від двох, а то й більше партій (блоків), ініціювання до складу комісій давно померлих осіб або осіб, які вже не проживають на території відповідного населеного пункту. Показовим і водночас кричущим може бути приклад подання до складу дільничної виборчої комісії особи, яка взагалі не володіла грамотою (не вміла писати). Значна частина партій (блоків) усунулася від участі у формуванні складу дільничних виборчих комісій – до складу понад 34 тисяч дільничних виборчих комісій вони делегували всього по кілька десятків чи сотень своїх представників.

Досвід утворення та функціонування виборчих комісій на виборах 2006 року дає змогу дійти кількох важливих висновків.

Перше. Встановлений законом порядок формування виборчих комісій потрібно неодмінно змінювати. У виборчих комісіях мають працювати кваліфіковані фахівці, які пройшли відповідне навчання й успішно склали кваліфікаційні іспити – отримали сертифікат на право брати участь в організації підготовки та проведення виборів. Якщо не гратися у демократію, а творити її і діяти відповідно до демократичних засад формування влади, то слід відійти від делегування до складу виборчих комісій осіб за принципом їх партійної відданості. Критерій має бути принципово іншим – рівень підготовки і керування у своїй діяльності законом. Щодо контролю за діяльністю виборчих комісій, то він може і має бути забезпечений як з боку партій через діяльність кандидатів, офіційних спостерігачів, довірених осіб, так і з боку держави – через виборчі комісії вищого рівня, правоохоронні органи та суди. Не «свої» для партій люди мають бути у виборчих комісіях, а законослухняні, належним чином підготовлені, фахівці. Яким має бути порядок формування виборчих комісій – це окреме питання. Зрозумілим і прийнятним має бути інше: такий складний і надзвичайно важливий для суспільства та держави процес, як процес формування органів влади та органів місцевого самоврядування, не можуть здійснювати некваліфіковані, нехай і партійно віддані особи.

Друге. Ситуація з формуванням виборчих комісій, як, зрештою, й низка інших моментів, продемонстрували неспроможність більшості існуючих партій брати повноцінну участь у виборчому процесі. Іншими словами, визначену законом роль партій у виборчому процесі на сьогодні спроможна виконати лише незначна частина існуючих в Україні партій. За чинним виборчим законодавством така роль партій є визначальною (зокрема, партії мають право контролю за складанням списків виборців, є учасниками формування виборчих комісій, здійснюють контроль за їх діяльністю, мають право на офіційне спостереження за процесом голосування та встановлення результатів голосування, через своїх представників у парламенті визначають систему виборів та виборчі процедури). З огляду на це, існує необхідність у посиленні юридичної відповідальності партій як суб’єктів виборчого процесу, зокрема в частині реалізації їх повноважень, що стосується забезпечення організації виборів.

Ще однією проблемою, яка істотно ускладнила проведення виборів-2006, став визначений законом порядок встановлення результатів виборів. Те, що деякими політичними силами подавалося як системна й організована фальсифікація результатів виборів (йдеться про складання уточнених протоколів про підрахунки голосів виборців на виборчій дільниці та підсумки голосування в межах територіального виборчого округу) і було покладено в основу судових позовів на дії Центральної виборчої комісії по встановленню результатів виборів народних депутатів України до Вищого адміністративного суду України, насправді було системними помилками при заповненні протоколів дільничних та окружних виборчих комісій. Ці помилки були зумовлені двома основними факторами. По-перше, законодавчо встановленою надмірною інформативністю таких протоколів, які передбачали фіксацію у протоколах даних, що не мали безпосереднього відношення власне до результатів голосування та істотно ускладнювали правильне заповнення таких протоколів. Наприклад, ідеться про графи протоколів, у які мали заноситися дані про кількість виборчих бюлетенів, виготовлених дільничними виборчими комісіями, про кількість виборчих бюлетенів, що не підлягають урахуванню. По-друге, слабкою підготовкою значної кількості членів виборчих комісій, особливо дільничних, яка не давала змоги належним чином здійснити заповнення протоколів виборчих комісій. Непідготовленість членів виборчих комісій була наслідком кількох причин. Передусім, того, що, як уже зазначалося, партії (блоки) часто пропонували до складу виборчих комісій, головним чином, дільничних, осіб, які за рівнем своєї підготовки не готові були належним чином виконувати повноваження членів виборчих комісій. Виправити повною мірою ситуацію з такими членами комісій ні в Центральної виборчої комісії, ні в окружних виборчих комісій не було можливості з огляду на величезну плинність кандидатур до складу таких комісій та подання їх в останні тижні, а то й дні перед виборами.

Загалом, ця проблема є породженням іншої, більш загальної – непродуманості й недосконалості виборчого законодавства, його суперечливості. Очевидними прогалинами виборчого законодавства, яке регламентувало проведення виборів 2006 року, була неузгодженість, по-перше, виборчих законів (про вибори народних депутатів України та про місцеві вибори) між собою, по-друге, виборчих законів та процесуального закону (Кодексу адміністративного судочинства України) в частині оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються процесу виборів. Це істотно ускладнювало ситуацію з розглядом виборчих спорів, особливо на початку виборів.

Негативною традицією в Україні стало встановлення правил проведення виборів напередодні виборів та їх зміна під час самих виборів. Достатньо зауважити, що Закон України «Про вибори народних депутатів України» було прийнято в новій редакції 7 липня 2005 року. Після цього до нього ще чотири рази (тричі – під час виборчого процесу) вносилися зміни, деякі з яких бути істотними. Останні зміни до виборчих законів були внесені за 12 днів до дня проведення голосування, а набрали чинності буквально за кілька днів до дня голосування. Така практика не є нормальною, оскільки вона не тільки не дає змоги суб’єктам виборчого процесу належним чином спланувати свої виборчі кампанії, а й ускладнює організацію виборів.

Проблемою виявилося проведення повторних місцевих виборів, оскільки відповідний виборчий закон не чітко регламентував як підстави для проведення таких виборів, так і їх процедуру. Це в багатьох випадках породило тривалі політико-правові конфлікти, призвело до загострення ситуації у певних населених пунктах, унеможливлювало реалізацію виборчих прав частини громадян.

Зазначені проблеми не вичерпують усіх проблем, які були притаманні виборам 26 березня 2006 року. Але, як на мене, вони з достатньою очевидністю дають змогу дійти кількох важливих висновків. По-перше, організація підготовки та проведення виборів є справою багатьох суб’єктів, а не лише виборчих комісій. Виборчі комісії, включаючи Центральну виборчу комісію, можуть належно здійснювати свої повноваження лише за умови, що іншими суб’єктами створено для цього необхідні умови, що ними здійснено відповідне нормативно-правове, фінансове, матеріальне, організаційне забезпечення. По-друге, підготовка до виборів має починатися задовго до початку виборчого процесу. Тобто, у цій справі слід діяти за відомою народною мудрістю: «Готуй сани влітку». По-третє, надзвичайно важливим є чітке, продумане і науково обґрунтоване визначення процедурних моментів проведення виборів, яким політики зазвичай приділяють значно меншу увагу, ніж питанням політичним (зокрема, системі виборів, виборчому «бар’єру», статусу політичних партій як суб’єктів виборчого процесу). Насправді процедурні моменти є вкрай важливими в частині забезпечення проведення виборів, і від них значною мірою залежить забезпечення конституційних виборчих прав громадян України, хід виборчого процесу, його характер, а також результати виборів. По-четверте, організація підготовки та проведення виборів має бути максимально деполітизована – політична складова виборів має превалювати лише на своєму закономірному місці – у передвиборній агітації.

Микола Мельник,
заступник Голови Центральної виборчої комісії

«Вісник Центральної виборчої комісії», № 3 (5) 2006 р. – С. 24 – 29.

Ключові слова:

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити