Новий закон про судоустрій: стара пісня на новий лад?

.

Враховуючи великий обсяг Закону «Про судоустрій України» (він налічує 135 статей – і це без Прикінцевих та перехідних положень) та різноманітність урегульованих у ньому правовідносин, зосередимося на аналізі деяких принципових, з нашої точки зору, проблем судоустрою, задля розв’язання яких і приймався цей нормативний акт. Такими, на нашу думку, є, зокрема, проблеми забезпечення спеціалізації судів, співвідношення повноважень вищих органів державної влади (Верховної Ради і Президента України) стосовно судової системи, а також забезпечення діяльності судової влади.

ПРОБЛЕМА СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ ЗАГАЛЬНИХ СУДІВ

Однією з принципових новацій цього Закону, яка втілена в його матерії відповідно до вимог Конституції України, є запровадження спеціалізації судів. Відповідно до Конституції України суди загальної юрисдикції утворюють певну систему на основі принципів територіальності і спеціалізації. Спеціалізація судів означає, що в системі судів діють певні підсистеми судових органів, які покликані вирішувати судові справи лише з певної категорії справ. Очевидно, що за основу такої спеціалізації мала би бути покладена ідея розмежування спеціалізованих судів залежно від галузевої спеціалізації справ, що в них розглядатимуться. Зокрема, можна вирізнити кримінальні, цивільні, господарські та адміністративні справи. У ч. 2 ст. 1 Закону ці форми здійснення правосуддя безпосередньо названі.

Натомість, відповідно до ст. 19 Закону, в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалізовані суди окремих судових юрисдикцій. При цьому до сфери компетенції загальних судів віднесено розгляд питань, пов’язаних з кримінальними, цивільними та – до сформування

системи адміністративних судів – адміністративними справами. Спеціалізованими судами визначено лише господарські, адміністративні та інші суди, вичерпний перелік яких у законі не наводиться. В такий спосіб законодавець, запроваджуючи принцип спеціалізації в діяльність судової системи, залишив загальні суди, які, очевидно, не можна розглядати як спеціалізовані суди з розгляду цивільних та кримінальних справ. Але ж Конституція України не робить ніяких винятків із передбаченої нею побудови всієї системи судів загальної юрисдикції на основі принципу спеціалізації. Ситуацію не рятує передбачена в ст. 19 Закону можливість запровадження спеціалізації суддів з розгляду конкретних категорій справ даної юрисдикції. Адже очевидним є те, що спеціалізація судів не тотожна спеціалізації суддів і не повинна нею підмінятися.

Іншою проблемою недотримання принципу спеціалізації є відсутність у Законі «Про судоустрій України» вичерпного переліку спеціалізованих судів. Серед спеціалізованих названі лише господарські та адміністративні суди, при тому що господарські суди в Україні існують з 1991 р., а адміністративні суди ще слід буде утворити. Очевидно, що законодавець, не виписуючи докладно всієї системи спеціалізованих судів, розраховував на гнучкість підходу і можливість у майбутньому створювати додаткові спеціалізовані суди. Проте на практиці вже ближчим часом це фактично призведе до консервації існуючої системи загальних судів та розгляду саме в них всієї сукупності адміністративних справ. Безпосередньо в самому законі, а саме в підпункті 16 п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону, передбачено формування системи адміністративних судів протягом 3 років (щоправда, незрозуміло, з якого часу рахуючи – з моменту прийняття Закону чи введення його в дію).

Незрозуміло також, яким буде правовий механізм створення нових спеціалізованих судів у майбутньому – шляхом прийняття відповідного закону чи указу Президента України. Адже саме він відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України утворює суди у визначеному законом порядку. Невизначеність порядку утворення нових спеціалізованих судів на рівні базового закону про судоустрій може у майбутньому призвести до значних правових колізій.

Нарешті, ще однією надзвичайно важливою проблемою у системі функціонування спеціалізованих судів є збереження військових судів, які здійснюють правосуддя у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, утворених відповідно до закону (ч. 1 ст. 19 Закону). Річ у тім, що військові суди розглядаються багатьма експертами як особливі суди, функціонування яких в Україні відповідно до Основного Закону заборонене (ч. 5 ст. 125 Конституції України). Проблема ускладнюється лише різним тлумаченням згаданої конституційної заборони, адже Основний Закон не містить визначення того, які саме суди слід кваліфікувати як особливі. Теза про неконституційність положень закону, якими передбачається функціонування військових судів саме як особливих у системі судів загальної юрисдикції, ґрунтується на таких аргументах. По-перше, військові суди не виокремлюються за принципами територіальності і спеціалізації, передбаченими в Конституції України. По-друге, справи у військових судах вирішують виключно судді-військовослужбовці, які мають особливий статус, порівняно із суддями інших судів. Нарешті, по-третє, виписаний у законі механізм залучення представників громадськості до здійснення правосуддя у військових судах (інститут народних засідателів) так само передбачає залучення до правосуддя військовослужбовців. А це забезпечуватиме постійний вплив військового командування на вирішення судових справ та порушуватиме неупередженість судочинства.

ПРОБЛЕМА ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ СУДІВ

До останнього часу ця проблема залишалася однією з найгостріших у функціонуванні судової системи. У новому Законі «Про судоустрій України» її вирішенню приділяється значна увага.

Дотепер функція організаційного забезпечення діяльності судів покладалася на Міністерство юстиції України. Нині ж зазначена функція покладена на державну судову адміністрацію, що утворюється і функціонує відповідно до вимог цього Закону (ч. 2 ст. 119). Ця нова система органів складається з Державної судової адміністрації України та територіальних управлінь державної судової адміністрації (ч. 1 ст. 125 Закону).

Проблема створення автономної системи матеріально-фінансового та організаційного забезпечення функціонування судової системи має, як відомо, давню історію. Проте, якщо у багатьох законопроектах, присвячених судоустрою, пропонувалося створити державну судову адміністрацію, підпорядкувавши її або Верховному Суду, або органам суддівського самоврядування, то в Законі втілено якраз найменш привабливий варіант.

По-перше, державна судова адміністрація існує поза межами судової системи і як така виявляється їй протиставленою. На зміну одному центральному органу виконавчої влади – Міністерству юстиції – прийшов інший – Державна судова адміністрація України. За цих умов, а також враховуючи досить широкі повноваження цього органу, питання тиску на судові органи з боку виконавчої влади залишається вельми актуальним. Жодної гарантії того, що новий орган не успадкує практику втручання у діяльність судів від свого попередника, немає.

По-друге, створення нової системи органів у структурі виконавчої влади потребуватиме значних бюджетних асигнувань. Крім того, що це обтяжуватиме Державний бюджет, це і відтягуватиме значну частину коштів від реформування власне судової системи і належного фінансування діючих судів.

Тож цілком справедливо, що доцільність формування державної судової адміністрації, принаймні в нинішньому її вигляді, викликає в експертів обґрунтовані сумніви.

Оптимальнішим із точки зору забезпечення неупередженості судочинства та самостійності судової гілки влади все ж видається підпорядкування державної судової адміністрації судовій системі. Тут може бути декілька варіантів – від підпорядкування її органам суддівського самоврядування до підпорядкування Верховному Суду України. Звичайно, за умов реалізації такої пропозиції доведеться відмовитися від статусу Державної судової адміністрації України як центрального органу виконавчої влади і переглянути принципи формування її керівництва.

ПОВНОВАЖЕННЯ ПАРЛАМЕНТУ ТА ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ У ФОРМУВАННІ ТА ФУНКЦІОНУВАННІ ОРГАНІВ СУДОВОЇ ВЛАДИ

Важливим елементом незалежності судів вважається забезпечення збалансованості повноважень вищих органів державної влади стосовно судової системи. Відповідно до Конституції України вплив на формування і функціонування судової системи розподілений між Верховною Радою та Президентом України. Їхні повноваження у цій сфері визначені у ст. 85, 92, 106, 128 Основного Закону України. Порівнюючи повноваження Президента України стосовно судової влади, визначені у Законі «Про судоустрій України» з тими, які безпосередньо закріплені у Конституції України, можна зробити висновок, що в Законі їх значно більше.

Натомість парламентський вплив на судову гілку влади практично мінімізований та обмежений питаннями законодавчого регулювання судоустрою і судочинства, а також обранням суддів безстроково.

Не аналізуючи докладно кожне з повноважень Президента стосовно судової влади, вкажемо на ті з них, які є найбільш проблематичними з точки зору їх конституційності та оптимальності розподілу владних повноважень стосовно судової влади.

Так, стосовно утворення та ліквідації судів Конституція України надає Президенту лише право утворювати суди, нічого не говорячи про їх ліквідацію. Невизначеність у цьому питанні виникає так само, як свого часу гостро стояла проблема утворення нових центральних органів виконавчої влади главою держави. У той же час можна вказати і на певну невизначеність понять утворення та ліквідації судів: чи означає це, скажімо, що глава держави може на власний розсуд розформувати суд, функціонування якого передбачено у відповідному Законі. Можливо, у зв'язку з територіальним принципом функціонування судів загальної юрисдикції точніше було б говорити не про ліквідацію, а про реорганізацію судів у разі змін адміністративно-територіального устрою, передислокації військ чи реорганізації Збройних Сил України. Важливо, щоб такі підстави визначалися виключно в законі і не допускали можливостей неоднозначного розуміння.

Важливим безпосереднім засобом впливу глави держави на формування та функціонування судової системи є право призначення на адміністративні посади – голів і заступників голів суду. Практика призначення на адміністративні посади закріпилася за Президентом України в попередні роки. Тому в цьому питанні Закон значною мірою продовжує і закріплює зазначену практику. Проте безпосередньо Конституцією таке повноваження за Президентом України не закріплене. Водночас прибічники такого розширення президентської прерогативи аргументують свою позицію в Законі тим, що, поfперше, згадане повноваження Президента випливає з більш широкого права утворювати суди, яке, за цією інтерпретацією, охоплює також і призначення керівників цих судів. Слід мати на увазі, що відповідно до спеціальних посилань у Законі, можна зробити висновок про те, що саме в такий спосіб призначаються голови та їхні заступники не лише в місцевих судах, але і в апеляційному та касаційному судах, а також у вищих спеціалізованих судах. По-друге, це повноваження є значною мірою формальним, адже Президент лише санкціонує відповідне подання Голови Верховного Суду України (а щодо спеціалізованих судів – подання голови відповідного вищого спеціалізованого суду), зроблене на підставі рекомендації Ради суддів України (а щодо спеціалізованих судів – рекомендації відповідної ради суддів).

У будь-якому разі питання про більш оптимальне розподілення повноважень у згаданій сфері має бути вирішене.

ПЕРСПЕКТИВИ СУДОВОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

Ми торкнулися лише кількох аспектів Закону, не маючи можливості у цьому матеріалі зосередитися на ньому грунтовніше. Проте і наведеного аналізу досить, щоб зробити попередній висновок про значний потенціал консерватизму, який закладений у різних нормах Закону.

Прихильники Закону вказують на те, що це зумовлено об’єктивною необхідністю поступового впровадження нового судоустрою, відпрацювання нової нормативно-правової бази, складнощами організаційного забезпечення цього процесу, браком відповідних кадрів тощо.

Опоненти ж наголошують на його недоліках. При цьому увага звертається або на суб’єктивне небажання і законодавчої, і виконавчої гілок влади мати небезпечну противагу у вигляді міцного, дієздатного та авторитетного суду, або ж на те, що реалізація Закону матиме наслідком корпоратизацію суддівського корпусу, вестиме до формування «судового монстра» (Юрій Кармазін), перетворення України на «суддівську державу» (Михайло Потебенько).

Якщо ж давати суто юридичну оцінку, важко втриматися від банального висновку про необхідність вельми істотної корекції законодавства про судоустрій, і в першу чергу – самого базового закону.

Здається, чи не найбільшою проблемою, поряд із несформованістю спеціалізованих судів та невизначеністю засад участі громадськості у здійсненні правосуддя (інститути присяжних та народних засідателів), є те, що повноваження окремих ланок судової системи так і не конкретизовані у процесуальному законодавстві, зокрема в нових Цивільно-процесуальному та Кримінально-процесуальному кодексах. З цього приводу можна сказати, що об’єктивно така ситуація зумовлюється і відсутністю в Україні нового Цивільного кодексу.

Крім того, створення системи адміністративних судів потребуватиме з часом прийняття Адміністративно-процесуального кодексу, проект якого вже внесено на розгляд Верховної Ради України. Доки не буде запущено механізм адміністративного судочинства, важко говорити і про закінченість судової реформи, і про надійну захищеність прав громадян від їх порушень адміністративними органами (органами державної влади та місцевого самоврядування).

Нової редакції у зв’язку з введенням нового законодавства про судоустрій потребує і Закон «Про статус суддів». Можливо, у майбутньому законодавці все ж повернуться до ідеї кодифікації в одному законі і питань судоустрою, і статусу суддів.

Водночас актуальним залишається питання внесення необхідних змін до Закону «Про судоустрій України» – як для прискорення судової реформи, так і для усунення його недоліків, зокрема і неконституційних положень.

Тут ми торкнулися далеко не всіх напрямів реалізації судової реформи, а звернули увагу лише на деякі з них, які прямо випливають із змісту норм нового Закону «Про судоустрій України». Втім, його прийняття і введення в дію засвідчили, поміж іншим, і про незакінченість судової реформи.

Лише після реалізації всіх необхідних законодавчих змін і прийняття цілого пакету відповідних законів можна буде з упевненістю сказати, що в Україні існує справді нова та демократична система судоустрою як інструмент відстоювання прав і законних інтересів, а не нова модифікація «вже баченого».

Мельник М., Лінецький С.

«Юридичний журнал». – 2002. – № 4. – С. 22–24.

Ключові слова:

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити