Наукове забезпечення антикорупційної діяльності в органах державної влади

.

Проблема корупції є однією з найважливіших і найак­туальніших проблем функціонування Української держави і розвитку нашого суспільства. Корупція в сучасних умо­вах стала чинником, який реально загрожує національній безпеці України. Це явище негативно впливає на різні сто­рони суспільного життя: економіку, політику, управління, соціальну і правову сфери, громадську свідомість, міжна­родні відносини. Корумповані відносини все більше виті­сняють правові, етичні відносини між людьми, з аномалії поступово перетворюються у норму поведінки. Соціологічні дослідження свідчать, що абсолютна більшість громадян України (87,9%) вважає корупцію притаманним нашому суспільству явищем. За великим рахунком це означає одне - легальна влада зменшує свій вплив на суспільні про­цеси, відбувається підрив основ управління суспільством, "продаж" державної влади представниками державного апарату.

Для забезпечення своєї безпеки, нормального функці­онування державного апарату, реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина держава повинна вживати адекватних заходів до протидії корупції.

В останні роки в нашій державі неодноразово органі­зовувались антикорупційні кампанії, які в основному зво­дились до виголошення гучних гасел про необхідність боротьби з корупцією, прийняття "суворих" програм, по­станов і указів, проведення показових нарад на найвищому рівні тощо. Однак відчутних результатів такого роду за­ходи не дали і дати не могли. Більше того, масштаби корупції збільшились, її дія розповсюдилась фактично на весь державний апарат, а це у свою чергу негативно відбилось на всіх сферах соціального життя.

Така ситуація значною мірою стала наслідком того, що боротьба з корупцією не мала належного наукового за­безпечення, здійснювалась безсистемно, за відсутності стратегії запобігання і протидії корупції. Через що головні зусилля витрачались на реагування на окремі корупційні прояви, а не на усунення причин і умов, що сприяють їм. Не були розроблені (не кажучи вже про реалізацію) ос­нови адміністративної реформи. Власне кажучи, реальної боротьби з корупцією як такої в Україні не було.

Ситуацію у сфері боротьби з корупцією можна змінити на краще за умови, якщо діяльність державних органів по запобіганню та протидії корупції буде здійснюватись сис­темно, комплексно на основі науково обґрунтованих кон­цептуальних підходів. Перший крок у цьому напрямку було зроблено в минулому році, коли Указом Президента України від 24 квітня 1998 року було затверджено розроблену на­уковцями Концепцію боротьби з корупцією на 1998 - 2005 роки. У цьому документі вперше на найвищому рівні у загальному вигляді було дано науково обґрунтовану оцін­ку стану корупції в Україні, її причин та умов виникнення, конкретного проявляння характеру та ступеня суспільної небезпеки корупційних діянь, заходів до протидії.

Разом з тим вказана Концепція лише започаткувала наукове осмислення проблем протидії корупції. Логічним продовженням цього процесу є наукове дослідження пи­тань, пов'язаних із запобіганням та протидією корупції. Йдеться про належне наукове забезпечення антикорупційної діяльності в органах державної влади, яка являє собою комплекс правових, адміністративних, виховних та інших заходів. Зазначені заходи здійснюються з метою за­безпечення законності діяльності органів державної вла­ди, професійного і чесного виконання службовцями своїх повноважень, недопущення встановлення корумпованих зв'язків, виявлення фактів корупційних діянь, притягнення до відповідальності винних осіб, мінімізації наслідків та­кого роду діянь, усунення причин та умов, які сприяють корупційним правопорушенням.

До ключових питань у цій сфері, які потребують нагаль­ного вирішення на підставі глибокого наукового обґрунтування, слід віднести, зокрема, такі.

1. РОЗУМІННЯ СУТНОСТІ КОРУПЦІЇ

Розробка і реалізація стратегії запобігання і протидії корупції повинна базуватися на науковому баченні сут­ності корупції як соціального явища. Цей момент, незва­жаючи на його теоретичний аспект, є надзвичайно важли­вим у боротьбі з корупцією, оскільки без розуміння сут­ності корупції неможливо визначити реальні цілі бороть­би й адекватні засоби їх досягнення. Слід констатувати, що на сьогодні юридичні наука і практика не виробили чітких критеріїв визначення корупції. Визначення поняття "корупція", яке міститься у ст. 1 Закону України "Про боротьбу з корупцією", не повною мірою відображає суть вказаної категорії і може бути застосоване лише у кон­тексті цього закону.

Визначаючи поняття корупції, слід виходити з трьох важ­ливих моментів.

По-перше, з того, що корупція - соціальне явище, а не конкретне суспільно небезпечне діяння. Корупція - це яви­ще, притаманне усім державам світу, це невід'ємний ат­рибут публічної влади. Державний апарат будь-якої дер­жави не може функціонувати без зловживань представників цього апарату. Відмінність різних держав у цьому плані полягає не у наявності чи відсутності корупції як такої, а в її масштабах, характері корупційних проявів, впливу корупції на соціальні, економічні та політичні процеси.

По-друге, у правовому значенні корупція - це збірне поняття, яке охоплює сукупність (систему) взаємопов'яза­них правопорушень (кримінально-правових, адміністратив­них, дисциплінарних, цивільно-правових). Реально ці пра­вопорушення мають різні форми (види). До них, насампе­ред, відносяться хабарництво, зловживання владою або посадовим становищем та інші посадові злочини, які вчи­няються для задоволення корисливих та інших особистих інтересів чи інтересів третіх осіб.

По-третє, необхідно чітко усвідомлювати, що законодав­че визначення такої правової категорії, як "корупція" (чого виконавча влада тривалий час вимагала від парламенту) не дає правоохоронним органам жодних додаткових пра­вових засобів щодо підстав юридичної відповідальності за корупційні діяння, як не дає таких засобів правоохорон­ним органам і визначення поняття злочинність. Тому го­ловне - це чітке визначення підстав відповідальності за конкретні корупційні діяння.

2. З'ЯСУВАННЯ ПРИЧИН ТА УМОВ КОРУПЦІЇ

Ефективні запобігання та протидія корупції неможливі без з'ясування соціальних передумов корупції, причин та умов корупційних діянь. На науковому рівні має бути до­ведено існування соціальних передумов корупції, які:

  1. властиві усім державам;
  2. притаманні певним типам країн (наприклад, країнам перехідного типу);
  3. пов'язані з особливостями суспільних відносин кон­кретної країни (України). Необхідно дослідити весь комп­лекс чинників (політичних, економічних, правових, орган­ізаційно-управлінських, соціально-психологічних та ін.), які зумовлюють корупційні діяння в нашій державі.

З'ясування зазначених у пунктах 1 і 2 положень дозво­лить, по-перше, позбутися досить поширеного примітив­ного підходу в розумінні корупції; по-друге, визначити ре­альні задачі у сфері протидії корупції; по-третє, визначи­ти дієві заходи щодо запобігання і протидії корупції. Все це повинно базуватися на однозначному розумінні того, що жодна із соціально-політичних і економічних систем не має повного імунітету від корупції. Отже, так ставити пи­тання про повне викоренення корупції (що має місце не лише на рівні політичних заяв, а й міститься в окремих нор­мативно-правових актах) невірно. Корупцію як явище ви­коренити неможливо. Підривом живильної основи корумпованості державного апарату (вплив на соціальні пере­думови корупції, причини та умови корупційних діянь, а та­кож застосуванням адміністративних та репресивних за­ходів щодо конкретних корупціонерів) можна лише змен­шити обсяги корупції, змінити характер корупційних про­явів, обмежити вплив корупції на соціально-економічні, політичні та інші процеси в суспільстві, мінімізувати на­слідки корупційних діянь. Це той максимум, якого можна досягти. Перспективу боротьби з корупцією можна виз­начити так: корупцію можна і потрібно "лікувати", але "ви­лікувати" неможливо. Вибір засобів "лікування" залежить від діагнозу "хвороби".

3. ВИЗНАЧЕННЯ СТРАТЕГІЧНОГО НАПРЯМКУ БОРОТЬБИ 3 КОРУПЦІЄЮ

Аналіз політичної, нормотворчої і правозастосовчої діяльності органів державної влади України дає підстави констатувати той факт, що основна ставка у боротьбі з корупцією робиться на посилення репресивних і адміні­стративних засобів, а головні зусилля правоохоронних органів витрачаються на виявлення аж ніяк не самих не­безпечних корупційних правопорушень. Разом з тим, оче­видним є те, що посилення репресій - це зовсім не той шлях, який може привести до позитивних результатів. Яс­кравим прикладом цього є прийнятий 11 липня 1995 року Закон України "Про внесення змін і доповнень до чинно­го законодавства щодо відповідальності посадових осіб", який суттєво (практично до максимально можливого рівня) підвищив санкції за вчинення посадових злочинів, у тому числі за хабарництво. Посилення санкцій за вказані діян­ня не спричинило суттєве збільшення кількості посадових осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності за хабарництво, не забезпечило застосування цього Закону щодо хабарників найвищого рівня. Більше того, воно по­родило проблему у судовій практиці, коли суди, виходя­чи із суспільної небезпеки вчиненого (незначного розміру предмета хабара тощо), у кожному другому випадку зму­шені виходити за межі визначених у ст. 168-170 КК санкцій і призначати більш м'яке покарання, ніж передбачене за­коном. Якщо говорити саме про цей аспект проблеми, то слід зазначити, що посилення боротьби з хабарництвом передбачає визначення науково обґрунтованих, адекват­них характеру і ступеню суспільної небезпеки хабарниц­тва кримінально-правових санкцій (очевидним є те, що за такого підходу вказані санкції будуть суттєво знижені). На жаль, у прийнятому в першому читанні проекті нового Кримінального кодексу України цього не зроблено.

Стратегічним напрямом боротьби з корупцією має бути попередження корупційних проявів. Характер профілак­тичних заходів обумовлюється глибиною з'ясування соц­іальних передумов корупції, причин та умов корупційних діянь. Одне із основних завдань, які постають у цьому зв'язку, - зробити корупцію справою ризикованою і не­вигідною. Зокрема, правовий і соціальний статус службов­ця, в діяльності якого завжди присутня спокуса викорис­тати надані йому владу або посадові повноваження в особистих інтересах чи інтересах третіх осіб, повинен стимулювати його до законослухняної поведінки. Не страх бути викритим ("попастись на гарячому"), а свідоме ро­зуміння наслідків вчиненого корупційного діяння повинно лягти в основу правомірної поведінки державного служ­бовця.

Безумовно, забезпечити такий статус державного служ­бовця набагато складніше, ніж посилити репресії, створити нові табу, збільшити кількість правоохоронних структур тощо. Але якщо серйозно братися за боротьбу з коруп­цією, розраховувати на реальні результати антикорупційної діяльності в органах державної влади, то вибору, власне, не існує: системні, комплексні профілактичні за­ходи - це шлях, який може змінити обсяги і характер корупційних проявів в Україні.

4. ВИЗНАЧЕННЯ СТРАТЕГІЇ ФОРМУВАННЯ СУСПІЛЬНОГО ЛАДУ В УКРАЇНІ

У будь-якій країні корупція є закономірною реакцією громадян на існуючий державний устрій, на неспромож­ність держави забезпечити нормальне функціонування суспільства. У своєму соціальному розвитку Україна дій­шла до стану, коли корупція стала невід'ємним атрибу­том державного управління, його системним елементом. Така ситуація в Україні значною мірою стала можливою внаслідок відсутності політичної та економічної стра­тегії формування нового суспільного ладу, позитив­них перетворень у сфері діяльності управлінського апа­рату, наявності значних залишків старої командно-адм­іністративної системи у вигляді надмірно великого дер­жавного управлінського апарату з необґрунтоване широ­кими повноваженнями, зокрема розпорядчо-дозвільного змісту, переускладненим, забюрократизованим та неконтрольованим порядком задоволення нагальних потреб на­селення, відсутності чіткої системи надання управлінсь­ких послуг. Після проголошення незалежності України у сфері державного управління склалася парадоксальна ситуація: будівництво нової держави почали здійснювати за допомогою старого державного апарату. Результат оче­видний як з точки зору формування нової політичної системи, соціально-економічного устрою, так і з точки зору корумпування влади.

З огляду на сказане, слід чітко усвідомити той факт, що без здійснення системної, науково обґрунтованої адміні­стративної реформи не може бути й мови про досягнен­ня відчутних результатів у сфері протидії корупції. Рефор­мування системи управління - один із магістральних шляхів усунення підґрунтя корупції. Між реформою дер­жавного управління і результативністю протидії корупції існує безпосередній причинний зв'язок. Фрагментарні рішення щодо змін у системі державного апарату, навіть за умови їх зовнішнього ефекту щодо боротьби з коруп­цією, в принципі не можуть змінити ситуацію у цій сфері. Це, зокрема, стосується утворення і функціонування та­кої спеціальної антикорупційної структури, як Національ­не бюро розслідувань України, про необхідність якого про­тягом останніх п'яти років сказано надзвичайно багато і яке окремими державними і політичними діячами розгля­дається як панацея у боротьбі з корупцією. Взагалі фун­кціонування такого органу у правоохоронній системі не виключається, однак покладати на нього особливі надії без здійснення вищевказаних змін не варто.

Водночас, необхідно розуміти, наскільки складним і бо­лючим є цей процес для влади, адже мова йде про зміну системи управління суспільством, зміну державного апа­рату, зміну системи влади. Цим, значною мірою, пояс­нюється та ситуація, яка склалася з реформуванням дер­жавного апарату: як найбільше досягнення у цій сфері з часів проголошення незалежності відзначається утворен­ня Державної комісії з проведення в Україні адміністра­тивної реформи і покладення на цю комісію завдання підго­товки Концепції адміністративної реформи. Результати діяльності вказаної комісії визначатимуться головним чи­ном трьома моментами: 1) політичною волею керівництва держави щодо реального здійснення адміністративної реформи; 2) глибиною наукових розробок, які супровод­жуватимуть цей процес; 3) ступенем законодавчого впро­вадження результатів діяльності комісії.

5. ФОРМУВАННЯ ІДЕОЛОГІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

З адміністративною реформою безпосередньо пов'я­зане ще одне надзвичайно важливе питання, що потребує свого вирішення у контексті антикорупційної діяль­ності в органах державної влади. Йдеться про форму­вання ідеології державної служби. Проблема тор­кається корінних, глибинних засад державної служби, є надзвичайно актуальною для України - країни, що втра­тила (офіційно) комуністичні державні цінності і в якій невизначеним залишилось питання про систему ціннос­тей державного службовця. Ця проблема випливає з іншої - невизначеності сутності існуючої держави і того, яку державу прагне будувати український народ. Поло­ження ст. 1 Конституції України про те, що Україна є суверенна, незалежна, демократична, соціальна і правова держава, лише у самих загальних рисах дає мож­ливість уявити контури такої держави. Судячи з дій і вис­ловлювань політичного керівництва нашої країни, на най­вищому державному рівні відсутнє чітке уявлення того, що ми будуємо і до чого йдемо.

Формування принципів і цінностей державної служби повинно бути визнано одним із найактуальніших завдань у сфері державного будівництва, оскільки основу повед­інки будь-якої особи, у тому числі державного службов­ця, становлять саме моральні принципи. Відсутність чітко сформульованої системи цінностей держави (державної служби), пануючий серед значної частини чиновництва дух невизначеності і непевності у завтрашньому дні слід відне­сти до основних соціальних передумов корупції в Україні.

З огляду на це постає завдання сформулювати наукові основи ідеології державної служби, нормативно закріпи­ти їх і почати реально запроваджувати в практику.

6. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

Ефективна протидія корупції неможлива без забезпе­чення реальної відкритості влади. Діяльність державних структур та їх посадових осіб має стати прозорою для громадян України. Мова йде про висвітлення "темних кутків" діяльності вітчизняного чиновництва, які є сприят­ливим середовищем для процвітання корупції. І хоча ос­таннім часом в нашій країні порівняно з радянським пері­одом зроблено величезний крок у напрямку відкритості влади (це зумовлено об'єктивними процесами демокра­тизації суспільства), слід констатувати, що звичка утаєм­ничувати "все і вся" ще міцно сидить у психології украї­нської бюрократії. Адекватною на такий стан речей є реакція громадян України, більшість яких (за результата­ми соціологічних опитувань приблизно 70%) вважає, що рішення в органах влади приймаються "корумповано і нечесно". Це є одним із показників того, що рівень дов­іри громадян до обраної ними ж влади досяг критичної межі.

Забезпечивши відкритість діяльності владних структур, влада вирішує три надзвичайно важливих для себе і сус­пільства задачі:

  1. повертає віру громадян до офіційної влади;
  2. створює несприятливі передумови для корумпування суспільства;
  3. забезпечує реалізацію конституційних прав грома­дян в інформаційній сфері (ст. 32 і 34 Конституції Украї­ни).

Істотним кроком у цьому напрямку могло б стати прий­няття Закону України "Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб", який законо­давче закріпив би для громадян та юридичних осіб України можливість вільно отримувати інформацію про ці органи та їхні посадові особи в обсягах та в порядку, встанов­лених цим Законом. Для органів державної влади та ви­щих посадових осіб України має бути встановлений обо­в'язок забезпечити оприлюднення відповідної інформації про себе та свою діяльність.

Ще одним заходом, спрямованим на забезпечення від­критості влади, повинно стати вдосконалення механізму декларування державними службовцями майна та доходів. В Україні у 1993-1995 роках закладено законодавчі осно­ви такого декларування (ст. 13 Закону України "Про дер­жавну службу", ст. 6 Закону України "Про боротьбу з корупцією"). Починаючи з 1997 року, в нашій державі реально запроваджено процес декларування державними службовцями свого майна та доходів. Аналіз такого дек­ларування засвідчує, що на сьогодні воно не досягає своїх цілей. "Ахіллесовою п'ятою" цього процесу є:

1) поширення декларування лише на певні категорії службовців, які працюють в органах державної влади;

2) відсутність дієвого контролю з боку правоохоронних та контролюючих органів за доходами державних служ­бовців і достовірністю зафіксованих у деклараціях даних;

3) наявність можливості для державних службовців та інших представників владних структур (депутатів, голів відповідних рад) досить легко приховувати незаконно одержані майно та доходи, зокрема шляхом оформлення їх на інших осіб (знайомих, родичів тощо), які не є суб'є­ктами декларування. Якщо для усунення другої обстави­ни необхідно в основному поліпшення виконання відпов­ідними органами своїх контрольних та правоохоронних функцій, то для першої і останньої - нагальним є прий­няття відповідних законодавчих актів, зокрема Закону України "Про декларування доходів та майна фізичних осіб". З прийняттям цього закону Україна спізнилась рівно на стільки, скільки існує як суверенна держава. Цей за­кон мав би стати одним із перших законів незалежної України. Це значною мірою унеможливило б те безпреце­дентне за характером і масштабами розкрадання держав­ного майна, яке мало місце протягом останніх восьми років, сприяло б економічному розвитку держави. Адже очевидним є той факт, що фіксація майнового стану і доходів громадян шляхом декларування здійснюється не лише "з метою задоволення справедливих вимог моралі ... у демократичному суспільстві", але і є єдино можли­вим способом у загальнодержавному масштабі, по-перше, контролювати доходи кожного громадянина, їх дже­рело і правомірність та, по-друге, проводити ефективну, стимулюючу соціальну стабілізацію і економічне зростан­ня, а також податкову політику. Слід зазначити, що в Ук­раїні мали місце спроби прийняти такий закон, але усп­іхом вони не увінчались. Проект такого закону було прий­нято парламентом у першому читанні ще у 1995 році і відтоді він знаходиться на "доопрацюванні" у Кабінеті Міністрів України.

Незважаючи на вищенаведені обставини, прийняття зазначеного закону є для України нагальною справою, оскільки запровадження загального декларування в нашій країні і сьогодні матиме надзвичайно велике зна­чення в контролі за доходами громадян і попередженні корупції. Крім того, цим буде забезпечено реалізацію положення ст. 67 Конституції України щодо декларування свого майнового стану та доходів усіма громадянами України.

З огляду на ситуацію, що склалася в Україні з не­законним одержанням доходів багатьма особами, у т. ч. державними службовцями, надзвичайно акту­альним в контексті протидії корупції є розробка і прийняття закону (законів) України щодо протидії легалізації коштів та майна, здобутих злочинним шляхом. Основною метою прийняття цього закону (пакету законів) є створення законодавчих меха­нізмів, за допомогою яких держава могла б ефек­тивно боротись з "відмиванням" (легалізацією) до­ходів, отриманих у ході вчинення злочинів, і з по­дальшою "тінізацією" (криміналізацією) економіч­ної, соціальної і політичної діяльності держави і суспільства. Зазначений закон (пакет законів) має передбачити не лише юридичну відповідальність (кримінальну, адміністративну, цивільно-правову тощо) за легалізацію доходів, отриманих злочинним шляхом, за будь-яке сприяння, у т. ч. з боку представників влади, такій легалізації, а й за дії, що за­важають діяльності по припиненню вказаної легал­ізації (а такі дії, як свідчить світова і вітчизняна практика, вчиняються переважно з використанням владних повноважень). Закон повинен також перед­бачити й механізми попередження будь-яких спроб легалізувати в Україні "брудні кошти", вивезти їх за кордон або ввезти в Україну "відмиті" кошти з метою продовження незаконної економічної діяль­ності; заходи, які забезпечують фіксацію певної інформації про "підозрілі" операції; процедуру ви­явлення фактів легалізації "брудних" коштів, їх кон­фіскації тощо.

Суттєвим моментом забезпечення відкритості влади в Україні є становлення і розвиток незалежної преси. У будь-якій демократичній державі (Україна в своїй Конституції заявила про себе як демократичну державу) ефективне функціонування владних структур неможливе без незалеж­ної преси - своєрідної "опозиції" до влади, соціального інституту, який не дає можливості владі "іржавіти". Корупціонери, які, використовуючи владні повноваження, зв'яз­ки в структурах влади тощо, можуть легко "загасити" по­жежу, що розгорілася через вчинення ними корупційних діянь, як мовиться, "вирішити питання", бояться розголосу про свої протиправні дії чи неетичні вчинки. У розвинутих цивілізованих країнах засоби масової інформації (ЗМІ) ви­ступають одним із найпотужніших антикорупційних соціаль­них інститутів: встановлення і оприлюднення журналістами фактів зловживання владою державних чиновників здебіль­шого стає початком кінця їх кар'єри.

У нашій країні, де правоохоронні органи працюють у "ручному" режимі і притягнення до встановленої законом відповідальності корупціонерів здійснюється з позицій пол­ітичної доцільності (юридичне рішення приймається за наявності політичного), роль преси у процесі запобігання і протидії корупції мала б бути суттєво підвищена. Дехто із суб'єктів законодавчої ініціативи прагне досягти цього шляхом прийняття законів про посилення відповідальності за протидію законній діяльності журналістів тощо. Для за­безпечення реальної незалежності ЗМІ особливих законо­давчих новел не потрібно. Цього можна досягти дотриман­ням відповідних конституційних положень про свободу сло­ва, законодавства про інформацію, недопущенням необґрунтованого застосування законодавства про відпові­дальність за "наклеп" і "образу" (тобто судової розправи над ЗМІ чи конкретними журналістами), недопущенням позасудової розправи із ЗМІ за допомогою репресивних органів, відсутністю цензури.

Щодо безпосередньо наукових досліджень, пов'язаних з функціонуванням преси у нашому суспільстві і виконан­ням нею антикорупційної функції, то їх аспект є надзви­чайно широким. Сюди відноситься дослідження проблем державно-правового регулювання діяльності ЗМІ в Україні, взаємовідносин держави і ЗМІ, правового статусу журна­ліста, етики журналістської діяльності, відповідальності за порушення правових норм у сфері інформаційної діяль­ності (як з боку журналістів, так і з боку тих, хто пере­шкоджає виконанню ними своїх професійних обов'язків) тощо. Сьогодні вказані проблеми поки що залишаються поза увагою українських вчених, лише небагатьом із них присвячені окремі статейні публікації.

7. ВДОСКОНАЛЕННЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Важливим напрямком забезпечення антикорупцій­ної діяльності в органах державної влади є вдоско­налення нормативно-правового регулювання державної служби.

Насамперед, потребує суттєвих змін базовий закон, який регулює проходження державної служби, - Закон "Про державну службу", який було прийнято 16 грудня 1993 p. Практика застосування цього акту показала, що багато його положень є недосконалими, такими, що дозволяють неоднозначно тлумачити закон або передбачають половин­часті рішення у сфері державної служби. Передусім, це стосується визначення ключових понять "державна служ­ба" і "державний службовець", які містять суттєві проти­річчя і відповідно до яких під категорію державних служ­бовців не підпадають працівники державних установ та організацій цілих галузей (МВС, СБУ, прокуратури, мит­ної служби, військовослужбовців - навіть незважаючи на те, що згідно з Законом України "Про загальний військо­вий обов'язок і військову службу" військова служба виз­начається як вид державної служби і т.ін.). По-перше, така ситуація є незрозумілою з точки зору віднесення праців­ників тих чи інших органів державної влади до держав­них службовців, а по-друге, створює суттєві труднощі у застосуванні Закону України "Про боротьбу з корупцією" (визначення державного службовця як суб'єкта корупційних діянь було і залишається одним із найскладніших питань застосування вказаного закону).

Управлінській сфері нашої держави сьогодні бракує чітко визначених приписів і процедур поведінки державних служ­бовців при прийнятті управлінських рішень, що дозволяє їм здебільшого діяти на власний розсуд, зловживати на­даними їм повноваженнями. Щоб запобігти такого роду діям з боку чиновників управлінської сфери необхідно на законодавчому рівні виписати адміністративні процедури, тим самим визначити правила і рамки дій державних служ­бовців за певних ситуацій. Іншими словами, існує нагальна необхідність створити ефективний механізм реалізації ст. 19 Конституції України, яка вимагає від посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самовря­дування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни. Отже, є потреба у науковому дослідженні питання про необхідність розробки і прийняття спеціального нормативно-правового акта (закону, кодексу) про адміністра­тивні процедури. Крім того, заслуговує на увагу вислов­лена на різних рівнях пропозиція про прийняття Кодексу основних правил поведінки державного службовця, який би визначив, умовно кажучи, межу дозволеної і заборо­неної поведінки державного службовця.

Є потреба у прийнятті ще одного закону, який заборо­нив би державним службовцям бути членами політичних партій (виняток мають становити державні службовці, які перебувають на політичних посадах - міністри, керівники інших відомств, державні службовці патронатної служби, працівники секретаріатів депутатських груп і фракцій пар­ламенту, помічники народних депутатів України тощо). Основні цілі такого закону:

1) не допустити використання державними службовця­ми наданої їм влади або посадових повноважень в інте­ресах окремих політичних партій, груп та їх представників;

2) забезпечити стабільну діяльність державного апара­ту, яка виключає надання переваг чи навпаки застосування обмежень державними службовцями до тих чи інших суб'є­ктів правовідносин в управлінській сфері залежно від їх політичної належності чи політичних поглядів.

8. ВДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА КОРУПЦІЙНІ ДІЯННЯ

Аналіз чинного законодавства про відповідальність за корупційні правопорушення дає підстави стверджувати, що в Україні створена в цілому достатня законодавча база для ефективної боротьби з корупцією. Вона передбачає цілий комплекс кримінально-, адміністративно-, цивільно-правових, дисциплінарних та інших заходів, який дозво­ляє притягнути до того чи іншого виду юридичної відпов­ідальності практично будь-яку посадову особу органів державної влади, що допустила те чи інше зловживання владою чи посадовим становищем (від порушення обмежень, встановлених для державних службовців, неподан­ня декларації до одержання хабара і участі в діяльності організованих злочинних угруповань). В окремих випад­ках, як зазначалось вище, така відповідальність є надто суворою.

Таким чином, твердження про те, що відсутність відчут­них результатів боротьби з корупцією в нашій державі обу­мовлюється недосконалістю законодавства про відпові­дальність за корупційні діяння не мають під собою дос­татніх підстав. Проблема полягає не у відсутності вказа­ної законодавчої бази, а в її неефективному застосуванні.

Разом з тим це не означає, що законодавство про відповідальність за корупційні правопорушення є абсолют­но досконалим і не потребує вдосконалення. По-перше, його не можна визнати цілісним. По-друге, чимало його положень не до кінця продумані і науково не обґрунтовані. Через що існує необхідність здійснення наукового дослі­дження такого законодавства для систематизації і вдос­коналення окремих положень.

9. ВИЯВЛЕННЯ ПОЛІТИЧНОЇ ВОЛІ

Не дослідженою у науковому плані і не реалізованою на практиці в Україні залишається і така надзвичайно важлива складова протидії корупції, як політична воля. Зарубіжні дослідники (наприклад, експерт Світового бан­ку Cap Пунде) розуміють під політичною волею демонст­рований достовірний намір лідерів держави атакувати ви­падки та наслідки корупції на систематичній основі. Стан боротьби з корупцією в нашій державі, її результати (а точніше, відсутність таких) дають достатні підстави для твердження про те, що за роки незалежності в Україні не було створено умов для системної протидії корупції, а пол­ітичне керівництво не мало реальних намірів щодо бороть­би з цим злом. Заяви про рішучу і безкомпромісну бороть­бу з корупцією, постанови і укази, які приймалися в контексті таких заяв, лише створювали видимість такої бо­ротьби і були спрямовані головним чином на досягнення егоїстично-політичної мети - переконати громадян у тому, що держава вживає рішучих заходів щодо боротьби з ко­рупцією. В наслідок антикорупційних кампаній, що періо­дично здійснювались у державі, до відповідальності за корупційні діяння притягувались чиновники найнижчого рівня і, як правило, за найдрібніші правопорушення. Ті пооди­нокі резонансні справи про зловживання владою або по­садовим становищем окремих вищих посадових осіб, які мали місце в Україні останнім часом, не мають нічого спільного з системною боротьбою з корупцією, оскільки їх поява є більше наслідком протистояння кланів, задо­волення корпоративних та особистих інтересів, аніж ре­зультатом цілеспрямованої системної антикорупційної діяльності правоохоронних органів.

Політична воля у будь-якій країні, а особливо за пол­ітичної і правової ситуації, що склалася на сьогодні в Україні, е вирішальним чинником ефективної протидії ко­рупції. Слід врешті-решт визнати той факт, що боротьба з корупцією - це передусім політична справа. За вели­ким рахунком, боротьба з корупцією - проблема не пра­воохоронних органів, а політичного керівництва держави. Ставлення перших осіб держави до цієї проблеми визначає суть здійснюваних у державі антикорупційних заходів.

Правоохоронні органи лише інструмент у руках політич­ного керівництва, який може бути використаний по-різно­му. За відсутності політичної волі найдосконаліше антикорупційне законодавство приречене на декларативне існування, а діяльність елітних спеціальних правоохорон­них структур - на імітацію боротьби з корупцією.

Отже, Можемо зробити висновок, що наукове забезпе­чення антикорупційної діяльності в органах державної влади є одним із основних елементів системи забезпечення боротьби з корупцією, без якого ефективність цієї діяль­ності вкрай низька. Таким чином, належне наукове забез­печення, яке передбачає організацію наукових досліджень з проблем запобігання та протидії корупції, приведення їх до певної системи, розроблення нових пропозицій, на­укових методик і рекомендацій з цих питань, раціональ­не їх запровадження у практику, прогнозування та нау­ковий аналіз ефективності застосування форм і засобів боротьби з корупцією, а також моральне і матеріальне заохочення авторів цих досліджень, є необхідною умовою підвищення ефективності цієї діяльності. Чи матиме най­ближчим часом антикорупційна діяльність таке забезпе­чення, залежить не стільки від науковців, скільки від політичного керівництва, яке і визначає антикорупційну політику держави.

Мельник Микола Іванович, заступник керівника Науково-експертного управління Секретаріату Верховної Ради України, кандидат юридичних наук, доцент. Заслужений юрист України.

К: «Основа», 1999. – 22 с.

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити