Федералiзацiя України: зміцнення чи знищення держави?

.

Як свідчить досвід, питання «перекроювання» країни виникає в найгостріші моменти боротьби за владу. Кому і чому вигідна нинішня його актуалізація?

Мельник Микола ІвановичНещодавно в інформаційний та політичний простір було «вкинуто» питання щодо необхідності зміни форми державного устрою України — перетворення її з унітарної держави на федеративну. Це подається як спосіб розв’язання проблем, що, треба розуміти, або породжені унітарністю України, або не можуть бути розв’язані за її державного устрою.

Як відомо, ідею федералізації України вже неодноразово висловлювали представники різних політичних сил і навіть робили певні кроки до її реалізації.

Яскраво вираженого політичного забарвлення тема федералізму отримала в листопаді 2004 року під час гострої політичної кризи, зумовленої президентськими виборами. Тоді Луганська обласна рада запропонувала створити Південно-Східну Українську Автономну Республіку, а організований Партією регіонів з’їзд депутатів усіх рівнів у Сєверодонецьку схвалив проект створення такої республіки зі столицею у Харкові. Після президентських виборів ця ідея одразу втратила актуальність, що було закономірним з огляду на тодішню логіку політичної боротьби та на незначну суспільну підтримку цієї ідеї. Так, проведеним у квітні 2005 р. соціологічним опитуванням встановлено, що лише 10% громадян України тоді підтримувало ідею створення такої автономії, а не підтримувало — 73,8%. Сьогодні ця ідея є ще менш популярною у суспільстві — її підтримують лише 5,5% громадян, а не підтримують — 77,4% (опитування проведено у вересні 2012 року)1.

Єдиним реальним (з юридичної точки зору) кроком у напрямку федералізації України була реалізація ініціативи Президента Л. Кучми щодо запровадження такого елементу федеративної держави як двопалатний парламент, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України. Це питання стало предметом всеукраїнського референдуму, проведеного 16 квітня 2000 року, і отримало підтримку громадян. Однак відповідні зміни до законодавства так і не були внесені.

Як свідчить досвід, питання федералізації у нашій країні виникає у найгостріші моменти боротьби за владу. Зрозуміло, що воно одразу політизується і з предмета серйозної правової і державотворчої дискусії перетворюється в засіб політичних технологій. Можна припустити, що його нинішня актуалізація також є цілеспрямованою. Питання федералізації України може повторити долю мовного питання.

Говорячи про можливу федералізацію України, потрібно добре усвідомлювати два моменти. По-перше, важливість питання державного устрою для забезпечення стабільності держави та прогресивного розвитку суспільства.

По-друге, фундаментальні наслідки зміни державного устрою як для діяльності влади, так і для усього суспільного життя. Перехід від унітарного до федеративного державного устрою передбачає істотну децентралізацію державної влади, утворення двох рівнів органів влади — федерації та її суб’єктів, утворення двопалатного парламенту. Крім того, це потягне за собою обов’язкове ухвалення нової Конституції, кардинальну перебудову фінансової, податкової, митної, правоохоронної систем.

ПОДІЛ УКРАЇНИ ЯК ПЕРЕДУМОВА ЇЇ ФЕДЕРАЛІЗАЦІЇ

Але все це — похідне від ключової проблеми, яку в нашому випадку потрібно буде розв’язувати першою. Йдеться про складові ймовірної федеративної держави, адже федерація передбачає об’єднання державних утворень, що володіють певним суверенітетом і мають визначену політичну самостійність (так би мовити, напівдержави).

На сьогодні на території нашої країни таких утворень немає. Отже, вони мають з’явитися. Закономірно виникають питання про те, як вони з’являться і які це будуть утворення — територіальні, національні, національно-територіальні? Який критерій буде превалювати за поділу України на політично самостійні частини — історичний, політичний, економічний чи якийсь інший? Які державні утворення з’являться в результаті такого поділу — Східна та Західна Україна? Чи це будуть Закарпаття, Галичина, Буковина, Слобожанщина, Наддніпрянщина, Донбас, Крим?.. Ініціатори федералізації України з цього приводу свою позицію не висловлюють — чи то не визначилися, чи не вважають за доцільне до певного часу «дражнити» суспільство.

У будь-якому разі беззаперечним фактом є те, що федералізація України передбачає обов’язковий її поділ на певні політично самостійні частини. Ким і як його буде проведено, чи зможе влада утримати ці частини в новій державній конфігурації, у який спосіб (законом чи договором між суб’єктами) і за якими принципами буде утверджуватися федерація, чи не спровокує це центробіжні процеси, які стануть загрозою суверенітету і територіальній цілісності України, чи не призведе це до розпаду Української держави і її зникненню з сучасної мапи світу? Ці питання потребують чіткої і однозначної відповіді ще на етапі висловлення пропозиції про зміну державного устрою України.

ОБ’ЄКТИВНА ПОТРЕБА ЧИ ОБ’ЄКТИВНА ЗАГРОЗА?

Слід зазначити, що деякі експерти та політики вважають, що в пропозиції щодо впровадження федералізму в Україні немає нічого спільного з посиленням української державності і розв’язанням проблем звичайних українців. Через зміну державного устрою відбудеться послаблення суверенітету України з подальшим «вмонтовуванням» її в іншу державу (держави). Тобто федералізація може призвести Україну до втрати власної державності і перетворення її у складову іншої держави (держав).

Хлопчик вишиваєТак, політолог В. Карасьов упевнений, «якщо підемо шляхом федералізації — отримаємо дві різні країни». На його думку, «східні області підуть під Росію. Бо це — потужний геополітичний магніт, імперія, яка завжди втягувала в себе прикордонні території. Західна ж частина, теоретично, може вступити в НАТО, в ЄС».

Прогнозуванню наслідків федералізації України має передувати з’ясування об’єктивної потреби (підстав) для такої зміни її державного устрою. Для цього потрібно відповісти на два взаємопов’язані питання: перше — чи справді наявні в Україні проблеми кореняться у її державному устрої, друге — чи існують сьогодні історичні, економічні, політичні, національні, культурні та інші передумови для запровадження федерального устрою України.

Якщо говорити про причини нинішньої проблемної ситуації в Україні, то вони найменшою мірою стосуються державного (територіального) устрою. У своїй основі вони зумовлені нинішньою формою державного правління та політико-правового режиму. Головні проблеми України (і держави, і її громадян) полягають у превалюванні особистих і корпоративних інтересів представників верховної влади над державними та суспільними інтересами. Саме це визначає зміст здійснюваної державної політики, який характеризується відходом від демократії і права. Тому вирішення цих проблем потребує вжиття зовсім інших заходів, ніж «перекроювання» території України. Як свідчать соціологічні дослідження, суспільство у цьому питанні в цілому орієнтується правильно. На питання «Наскільки важливою для України є проблема федералізму, федерального устрою?» 39,9% опитаних зазначили, що ця проблема є надумана (такої проблеми взагалі не існує), 18% — вважають її другорядною за важливістю, 16,5% — важливою, але є значно важливіші, 5,5% — першочерговою за важливістю, решта — не визначились з відповіддю (опитування проведено у вересні 2012 року).

ВІДМІННОСТІ РЕГІОНІВ

Федерація притаманна країнам, які складаються з багатьох регіонів, що суттєво відрізняються за економічними, культурними, національними та іншими умовами, але водночас корінним чином зацікавлені у спільному існуванні. У такій складній формі держави реалізується принцип єдності в багатоманітності, який дозволяє поєднати переваги єдиного державного управління з різноманітністю регіональних (національних) особливостей.

Отже, для порушення питання про федералізацію України потрібно мати об’єктивні підстави — такі суттєві відмінності між регіонами (територіальними частинами), які б з необхідністю обумовлювали спочатку їх виокремлення у самостійні політико-державні утворення, а потім об’єднання у нову державу (федерацію) на абсолютно інших засадах. На сьогодні таких відмінностей, які б вказували на федералізацію України як об’єктивну потребу, ніхто з прихильників федеральної ідеї обѓрунтовано не констатував.

Хоча це не означає, що в Україні немає регіональних відмінностей. Вони, безперечно, є, як і у кожній великій, багатонаціональній країни, яка, до того ж, знаходиться під різними цивілізаційними впливами сусідніх держав. До них, зокрема, відносяться особливості соціально-культурної ідентифікації жителів різних регіонів України. Проведеним 2006 року Центром Разумкова дослідженням проблем ідентичності громадян України виявлено особливості уявлення жителів одних регіонів про близькість (чи дистанційність) до жителів інших регіонів. У регіональному вимірі картина оцінок така:

  • жителі Заходу України вважають однаково близькими до себе як жителів Польщі, так і жителів Донбасу;
  • жителі Центру — вважають ближчими жителів Росії, ніж Буковини, Галичини та Закарпаття;
  • жителі Півдня — ближчими жителів Росії, ніж Слобожанщини, Києва і всього Центрального регіону, а жителів Росії і Білорусі — ближчими, ніж Волині, Закарпаття, Буковини та Галичини;
  • жителі Сходу — ближчими жителів Росії, ніж Криму, всього Південного регіону та Києва, а жителів Росії і Білорусі — ближчими, ніж жителів Буковини, Закарпаття, Волині та Галичини.

Отже, з певною мірою умовності можна припустити, що жителі Заходу країни ідентифікують себе з жителями всієї України, але дещо менше — з жителями Донбасу; жителі Центру — з жителями всієї України, за винятком жителів Західного регіону, яких вони вважають менш близькими, ніж жителів Росії; жителі Півдня і Сходу — вважають менш близькими до себе жителів решти України, ніж жителів Росії2.

Зрозуміло, що ці відмінності значною мірою є результатом відповідного ідеологічного, інформаційного впливу, але їх наявність — це об’єктивний факт. Факт, який становить певну суспільно-політичну проблему, оскільки вказані відмінності не тільки впливають на ставлення жителів одного регіону до іншого, а й на ставлення до внутрішньо- і зовнішньополітичних подій, на прийняття владою політичних рішень.

ВІДМІННОСТІ, ЩО РОЗ’ЄДНУЮТЬ І ОБ’ЄДНУЮТЬ

Політики цю проблему можуть штучно ускладнювати і поглиблювати, використовуючи її у вузько політичних цілях. Як це, зокрема, робили на президентських виборах 2004 року, коли країну штучно ділили на Схід і Захід. Наслідком такої політики стало штучне протиставлення регіонів, яке зберігається і сьогодні. Так, майже 42% громадян вважають, що в Україні існує розкол суспільства на дві майже ворогуючі частини за регіональною ознакою (стільки ж (42%) дотримуються протилежної думки).

А можуть шукати шляхи її розв’язання. При цьому вибір оптимального шляху залежить від того, як розглядати вказані регіональні відмінності. Якщо виходити з того, що вони є, так би мовити, «назавжди» і самі по собі є достатньою підставою для політичного виокремлення відповідних регіонів, тоді логічним є шлях у бік федералізації України. Якщо ж вважати, що ці відмінності поступово можуть бути «зняті», тоді закономірним буде проведення політики зміцнення унітарної держави із дотриманням принципу регіонального різноманіття, формування в Україні єдиної політичної нації із забезпеченням сприятливих умов для розвитку усіх регіонів і усіх націй. Тобто політики, за якої відмінності об’єднують, як це, наприклад, вже упродовж століть успішно відбувається у Швейцарії.

Цей шлях сьогодні видається найприйнятнішим, хоча є дуже складним — він потребує послідовної, далекоглядної, виваженої державної політики у всіх сферах суспільного життя, яка базується на толерантності між людьми, людьми і владою, регіонами, центром і регіонами. Він також передбачає істотну децентралізацію влади — розширення економічної та іншої самостійності регіонів, зміни принципів у відносинах центр-регіони, підвищення статусу місцевого самоврядування. Політика, яка здійснюється сьогодні в нашій країні, йде врозріз такій стратегії, бо вона спрямована на надмірну централізацію державної влади з концентрацією її в одних руках.

Водночас помилково вважати, що федералізація є простішим рішенням вітчизняних проблем. Достатньо звернутися до досвіду безуспішних спроб проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи, яку за масштабами і наслідками не можна навіть порівнювати зі зміною усього державного устрою України. До речі, саме добре продумана і обѓрунтована адміністративно-територіальна реформа могла б вирішити значну частину проблемних питань, які сьогодні дають привід для політичного використання ідеї федералізації України.

Слід зазначити, що і суспільством ідея федералізації не сприймається як така, що є об’єктивно зумовленою і ефективною для розв’язання наявних проблем. Вересневим опитуванням 2012-го встановлено, що лише 12,3% громадян позитивно ставляться (підтримують) до цієї ідеї, тоді як 62,3% — висловили негативне ставлення (не підтримують) (25,4% не визначились). При цьому спостерігається тенденція до зниження рівня суспільної підтримки такої ідеї — у квітні 2005 року її підтримували 19,5% громадян, а не підтримували — 59,2%.

Коли ж ідеться про конкретні варіанти запровадження в Україні федеративної форми державного устрою (відокремлення певних регіонів, встановлення їхньої автономії чи створення на їхній базі нових незалежних держав), то рівень суспільної підтримки ідеї федералізму ще більше знижується. Наприклад, ідею створення незалежної держави у південно-східних областях України підтримує 3,6% громадян, а не підтримує — 79,4%; ідею створення незалежної держави у західних областях України підтримує 5%, а не підтримує — 78,8%.

Загалом федеративний шлях державного розвитку України підтримує лише 7,4% громадян (2005 року таких було 12,2%), тоді як унітарний — 64,5% (41,4% з них бачать Україну унітарною державою з тими повноваженнями регіонів, які є зараз, 23,1% — унітарною державою з розширеними повноваженнями регіонів).

Як підсумок слід зазначити, що демократична перспектива України однозначно пов’язана з децентралізацією її влади. Але чи має така децентралізація відбуватися у формі федералізації нашої держави — це велике питання. Бо, якщо виходити з нинішньої ситуації, то для такого шляху не вбачається ні об’єктивних підстав, ні об’єктивної потреби. До того ж він містить реальні загрози для суверенітету і територіальної цілісності України.


1 У статті наведено результати соціологічних опитувань, проведених Центром Разумкова 2005 та 2012 років. Опитування здійснювали за багатоступеневою випадковою вибіркою із квотним відбором респондентів на останньому етапі, що репрезентує доросле населення України за основними соціально-демографічними показниками (регіон проживання, тип і розмір населеного пункту, вік, стать). Теоретична похибка вибірки опитувань не перевищує 2,3%.

2 Див. детальніше: Національна безпека і оборона. — 2006. — № 7.

Микола МЕЛЬНИК, науковий консультант Центру ім. Разумкова

«День», №167, середа, 19 вересня 2012

Ключові слова:

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити