Зауваження та пропозиції до проекту Концепції внесення змін до Конституції України

.

Голові Конституційної Асамблеї

                                        Л.М. КРАВЧУКУ

 

ЗАУВАЖЕННЯ ТА ПРОПОЗИЦІЇ
до проекту Концепції внесення змін до Конституції України

Аналіз тексту проекту Концепції внесення змін до Конституції України (далі – проект Концепції), який було роздано (надіслано) членам Конституційної Асамблеї до її засідання 21 червня 2013 року, дозволяє констатувати таке.

І. Загальні зауваження

1. Проект Концепції є дуже «розмитим» документом.

Багато його положень викладено складно і неоднозначно. Вони сформульовані так, що по-різному можуть бути конкретизовані у проекті змін до Конституції. До того ж виклад різних розділів проекту Концепції не уніфіковано. Це фактично унеможливлює визначення змісту майбутньої Конституції.

З проекту Концепції не зрозумілим є те, на що спрямована ця Концепція, – на підготовку змін до чинної Конституції чи нової Конституції.

У проекті Концепції результат її реалізації визначається як: «модернізована Конституція», «оновлений Основний Закон», «оновлений текст Конституції», «змінена Конституція», «реформований Основний Закон», «реформований Основоположений Закон України», «акт, який закріплює засади інноваційної моделі суспільного та державного розвитку» тощо.

Не дають однозначної та чіткої відповіді на це базове запитання й вживані у проекті Концепції позначення змістовної діяльності, спрямованої на досягнення кінцевого результату конституційного реформування: «удосконалення конституційно-правового статусу…», «перегляд конституційно визначеного обсягу…», «уточнення конституційного визначення…», «розширення конституційно-правової регламентації…», «приведення конституційно-правової основи у відповідність…», «здійснення системного та комплексного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин», «конституціювання засад…», «оновлення конституційного регулювання суспільних відносин» тощо.

Складається враження, що усі ці складні і часто не зрозумілі термінологічні конструкції покликані приховати до певного часу справжню мету діяльності Конституційної Асамблеї та її основний «продукт».

На моє глибоке переконання, для прийняття нової Конституції України немає об’єктивних підстав і об’єктивної потребиПо-перше, чинна Конституція є сучасним Основним Законом, який передбачає усі правові засоби, необхідні для демократичного і правового розвитку нашої держави. По-друге, потенціал чинної Конституції значною мірою є невикористаним. Нинішні проблеми українського суспільства та держави пов’язані головним чином не з недосконалістю Конституції, а з: ігноруванням Основного Закону; порушенням принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову; не забезпеченням дії принципу верховенства права; відсутністю дієвого громадського контролю над діяльністю влади; високим рівнем корупції тощо. По-третє, за нинішніх політико-правових умов і тенденцій нова Конституція не буде кращою за чинну Конституцію – вона однозначно буде гіршою.

2. Проект Концепції передбачає звуження конституційних права та свобод людини і громадянина.

Це робиться під виглядом, зокрема, «універсалізації конституційних права і свобод», «забезпечення системності та обґрунтованої послідовності у конституційному викладі прав і свобод», «посилення гарантованості прав та свобод». Так, під посиленням гарантованості прав і свобод розуміється …їх зменшення. У проекті Концепції сказано: «Доцільно зменшити кількість тих конституційних норм щодо прав і свобод людини і громадянина, здійснення яких є неможливим без попередньої законодавчої регламентації його підстав і порядку. Це дозволить підвищити питому вагу тих норм, які зможуть мати справді пряму дію» (с.12).

Тобто, замість того, щоб «підтягувати» законодавчу регламентацію реалізації права та свобод до конституційного рівня, вживати усіх можливих заходів щодо їх забезпечення та захисту, пропонується просто зменшити кількість закріплених чинною Конституцією таких прав і свобод. Це означає погіршення конституційного статусу людини і громадянина.

Натомість автори проекту Концепції вважають, що це дозволить: «розширити і змістовно збагатити конституційно-правовий статус людини і громадянина в Україні; підвищити реалістичність таких прав і свобод; привести рівень захищеності людини до міжнародних стандартів»; «створити умови для прозорого і більш відповідального ставлення держави до її головного обов’язку − утвердження і забезпечення прав і свобод людини» (13).

3. У певних положеннях проекту Концепції вбачається відхід від демократичних засад функціонування державної влади.

Зокрема, це стосується передбаченого чинною Конституцією принципу поділу державної владу на законодавчу, виконавчу та судову. У проекті Концепції одним із загальнометодичних підходів зміни Конституції визначено спрямування майбутнього конституційного регулювання на «побудову публічної влади, що ґрунтується на принципах єдності, що реалізуються через збалансованість та взаємосприяння, зниження рівня конфліктності, убезпечення від авторитаризму. При цьому має бути забезпечено реалізацію державної влади на засадах чіткого розподілу її функцій та повноважень шляхом встановлення дієвої системи стримувань і противаг» (с. 2).

Принцип поділу державної владу на законодавчу, виконавчу та судову відійшов на задній план. Головним принципом побудови публічної влади визначено «принцип єдності». До того ж із тексту проекту Концепції не зовсім зрозуміло, що вкладається у розуміння цього принципу. Можливо, під нього хочуть підвести ту тенденцію, яка на сьогодні спостерігається в Україні, – зосередження політичної влади в одних руках, нівелювання самостійності та незалежності гілок влади, фактичне адміністративне підпорядкування їх одній особі. І в такий спосіб «конституювати» ті вочевидь неконституційні рішення, які були ухвалені останнім часом, у т.ч. стосовно зниження конституційного статусу Парламенту, розширення повноважень Президента, посилення залежності судової влади.

За таких обставин потрібно вести мову не про захист від «абсолютизації принципу поділу влади» (на що вказується у проекті Концепції), а про «спасання» цього принципу, який сьогодні тотально ігнорується на всіх владних рівнях, передусім – на найвищих.

4. Проект Концепції створює ризик нівелювання принципу верховенства права.

Концептуальною новелою розділу І "Загальні засади" Конституції є пропозиція доповнити принцип верховенства права принципом конституційної законності (с. 9). Видається, що така пропозиція не є достатньо юридично обґрунтованою. Адже принцип конституційної законності по суті є складовою (частиною) універсального принципу верховенства права. Це відображено у ст. 8 чинної Конституції, яка закріплює, що: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії».

«Роздвоєння» принципу верховенства права призведе до вихолощення його змісту та до певного протиставлення принципу конституційної законності. Тому не вбачається жодних підстав для виокремлення і закріплення на найвищому нормативному рівні закріплення принципу конституційної законності.

5. Проект Концепції передбачає істотну зміну існуючого на сьогодні балансу політичної влади на користь Президента.

У проекті Концепції прямо зазначається: «Метою конституційної реформи щодо Президента України є зміцнення важливої ролі Глави держави у забезпеченні, зокрема, стабільного функціонування державного механізму» (с. 18). Для досягнення цієї мети «пропонується запровадити положення, які б дозволяли Президенту України реалізовувати функції політичного арбітражу» (с. 19). При цьому у проекті Концепції не розкривається, що розуміється під політичним арбітражем.

Водночас пропоновані зміни до Конституції, які стосуються статусу Президента, навряд чи можна віднести до так званого політичного арбітражу. Вони більше вказують на намагання зосередити в руках Президента більше влади, розширити його повноваження щодо фактичного керівництва усією системою державної влади, адміністративно вивершити Президента над усіма гілками влади, збільшивши його вплив на них. Особливо це стосується законодавчої та судової гілок влади.

Так, пропонується наділити Президента правом припиняти повноваження Верховної Ради з підстав несформування персонального складу Кабінету Міністрів України у визначений Конституцією України строк.

За проектом Концепції Президент матиме визначальний вплив на судову владу через наділення його виключним правом формувати суддівський корпус – до його повноважень пропонується віднести право призначати суддів на посади безстроково та звільняти їх з посад, а також переводити суддів з одного суду до іншого. Передбачається збільшення впливу Президента і на Конституційний суд – якщо за чинною Конституцією він призначає третину суддів Конституційного суду, то за проектом Концепції у майбутньому Президент уже призначатиме половину суддів Конституційного суду та звільнятиме їх. Це обґрунтовується «метою забезпечення демократичної легітимності порядку формування складу Конституційного Суду України, відкритості процедури добору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду» (с. 42-43).

Під «відкритістю» процедури автори Концепції, напевно, розуміють те, що «кандидатури на посаду судді Конституційного Суду України главі держави могли би пропонувати з’їзд суддів України, Національна академія правових наук України, Міністр юстиції України». Якщо виходити з нинішніх реалій, то пропонований підхід зможе забезпечити хіба що бутафорну «демократичність» та «відкритість».

На мій погляд, досвід функціонування державної влади в Україні однозначно свідчить про те, що для забезпечення демократичного розвитку нашої країни потрібно посилювати не інститут Президента, а відстоювати та зміцнювати парламентаризм. Бо надмірна влада однієї особи, тим більше за відсутності належного рівня демократії та дії принципу верховенства права є надзвичайно небезпечною для демократичного розвитку України.

6. Обґрунтованість багатьох передбачених проектом Концепції змін до Конституції випадках є неналежною або сумнівною.

У проекті Концепції необхідність конституційних змін обґрунтовується причинами (проблемами), які не мають відношення до змісту чинного Основного Закону. Тобто, ці причини є надуманими або «притягнутими за вуха». Нерідко вони взагалі сформульовані загально, так би мовити, для годиться.

 Для прикладу можна навести обґрунтування змін, які пропонуються у розділі IV проекту Концепції «Верховна Рада України». У ньому причини, які зумовлюють необхідність удосконалення у сфері конституційно-правового статусу Верховної Ради України, сформульовані так: «Зі змісту Конституції України випливає низка питань щодо практики взаємодії між Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України. Це стосується, зокрема, питань формування та відповідальності вищих органів держави, дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, процедур, пов’язаних із прийняттям та набуттям чинності законами України, тощо. Потребують оновлення також норми, що стосуються функціонування інститутів парламентаризму, зокрема стосовно обсягу недоторканності народних депутатів України, недієвості механізмів забезпечення їх особистої відповідальності за ухвалювані рішення, неврегульованості дотримання принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, низької якості законопроектної діяльності» (с. 16).

Отже причини зміни розділу стосовно Парламенту описані двома фразами, які зводяться до того, що «зі змісту Конституції України випливає низка питань щодо…» та «потребують оновлення також норми…». Водночас залишається без відповіді питання про те, у чому полягає суть причин і з чого саме випливає необхідність оновлення певних конституційних норм. І це йдеться про зміну Конституції! Що ж тоді говорити про обґрунтування зміни звичайних законів чи підзаконних актів?

У випадку з судовою владою «конституційними проблемами», які зумовлюють необхідність зміни конституційного регулювання її організації та діяльності, вказуються проблеми, які не мають жодного відношення до недосконалості чинної Конституції. Згідно з проектом Концепції «основними конституційними проблемами забезпечення в Україні незалежного, ефективного та справедливого правосуддя» є, зокрема, те, що: «не всі проголошені гарантії забезпечення незалежності суддів отримали реальне закріплення в законодавстві і відповідно не повною мірою реалізовані на практиці, що передусім стосується належних умов фінансування діяльності судової влади та забезпечення соціальних гарантій і безпеки суддів та їхніх сімей; не створено ефективних та прозорих механізмів, які б з одного боку забезпечили захист суддівської незалежності, а з іншого – дозволили б судовій системі звільнятися від недостатньо компетентних та таких, які принижують гідність і авторитет органів судової влади, суддів» (с.23).

Але ж вказані проблеми не є проблемами відсутності конституційного регулювання, його неповноти чи нечіткості. Йдеться про те, що відповідні конституційні положення не реалізовані на законодавчому рівні та не впроваджені у практичну діяльність. Однак це не може бути причиною зміни Конституції. Це є причиною змінювати ставлення до Конституції – до її виконання та приведення у відповідність до неї законодавчої бази.

«Шедевром» у зазначеному сенсі є обґрунтування необхідності зміни Конституції в частині територіального устрою України. Проблеми, які зумовлюють необхідність удосконалення конституційного регулювання у сфері територіального устрою України, у проекті Концепції сформульовано так: «Упродовж дії Конституції України, її положення щодо територіального устрою значною мірою так і залишилися нереалізованими, зокрема, не прийнято закон про територіальний устрій України, про місто-герой Севастополь, не визначено на законодавчому рівні порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою. Водночас існуючий адміністративно-територіальний устрій не приведено у відповідність із конституційною моделлю.

Це унеможливлює чітке розмежування компетенції між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної влади, що функціонують в різних адміністративно-територіальних одиницях, призводить до дублювання їх повноважень, ускладнює земельні та бюджетно-фінансові відносини, розмежування об'єктів комунальної власності, призводить до неточного, а в деяких випадках і до відсутності визначення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць. За таких умов неможливо забезпечити реалізацію європейських стандартів щодо повсюдності місцевого самоврядування, повноти та виключності його повноважень.

…Проблемною залишається реалізація гарантованого Конституцією України принципу територіального устрою України щодо збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, який має здійснюватися з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Основними проблемами регіонального розвитку є зростання регіональних диспропорцій; незадовільний стан соціально-виробничої інфраструктури; низький рівень інвестиційної привабливості та інноваційної активності регіонів; різка диференційованість рівня життя населення; критичний стан основних фондів житлово-комунального господарства тощо» (С. 33-34).

З такого детального описання причин необхідності зміни Конституції виникає закономірне запитання: у чому ж «вина» чинної Конституції? З якого часу невиконання Основного Закону зумовлює його зміну?

 7. Проект Концепції знижує нормативно-правовий статус вітчизняного Основного Закону.

Багато положень, пропонованих проектом Концепції для закріплення в Конституції, не є предметом її регулювання – вони можуть і повинні регулюватися звичайними законами.

Так, у розділі ІІІ «Безпосереднє народовладдя» «вбачається за доцільне» конституційним приписом покласти на ЦВК та інші державні органи обов’язкову перевірку підписів про призначення всеукраїнського референдуму в порядку, визначеному законом (с. 15). Але хіба це питання потребує конституційного регулювання?

Проектом Концепції пропонується «положеннями модернізованої Конституції…ввести поняття «публічна служба», до корпусу якої мають належати службовці, які виконують свої повноваження на професійній основі і забезпечують реалізацію прав і свобод людини і громадянина» (с. 22). Хіба регулювання цих питань – рівень Конституції?

Проектом Концепції пропонується «передбачити участь зборів суддів у призначенні голови відповідного суду» (с. 25). Але хіба питання призначення голови суду (статус якого з управлінської точки зору формально-юридично сьогодні є нижчим від статусу керівника апарату суду) є питанням Основного Закону?

 ІІ. Зауваження та пропозиції до розділу «Судова влада»

1. Включення розділу VII «Судова влада» до проекту Концепції відбулося маніпулятивним шляхом.

Профільна комісія Конституційної Асамблеї – Комісія з питань правосуддя – цього розділу не готувала і не схвалювала. 15 травня 2013 року відбулося її засідання, у порядок денного якого було включено питання про проект Пропозицій до розділу VII Концепції модернізації Конституції України «Судова влада». Цей документ було підготовлено без участі членів Комісії з питань правосуддя, яких навіть не було поінформовано про процес його підготовки.

Слід зазначити, що розгляд на Комісії цього документу був алогічним і незрозумілим, оскільки:

– його зміст суперечив Концептуальним засадам удосконалення конституційного регулювання правосуддя в Україні, розроблених та схвалених Комісією 4 грудня 2012р., а також підтриманих Конституційною Асамблеєю 6 грудня 2012р. Таким чином на сьогодні є дві різні концепції конституційного реформування судової влади, одна з яких схвалена Конституційною Асамблеєю 6 грудня 2012 року, друга – взята нею за основу 21 червня 2013 року. При чому вони містять діаметрально протилежні підходи щодо зазначеного реформування. Таке роздвоєння Конституційної асамблеє є ненормальним! Але в результаті застосованих керівництвом Конституційної Асамблеї маніпуляцій така ненормальність стала реальністю;

 – перед цим Комісія уже розпочала підготовку власного законопроекту про внесення змін до Конституції в частині правосуддя на зовсім інших концептуальних засадах. Але за чиєюсь вказівкою потім різко загальмувала цей процес і упродовж трьох місяців взагалі не проводила своїх засідань;

– ключові положення цього документу збігалися з положеннями проектів законів «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів» та «Про внесення змін До Конституції України щодо удосконалення судової системи та засад здійснення правосуддя в Україні», які були підготовлені Адміністрацією Президента і один з яких Голова Конституційної Асамблеї Л.Кравчук надіслав до Венеціанської комісії (не маючи на це відповідних повноважень). Це свідчить про те, що головним призначенням проекту вказаних Пропозицій було з використанням Конституційної Асамблеї «заднім числом» підвести концептуальну (теоретичну) базу під вказані законопроекти.

Разом з тим проект Пропозицій до розділу VII Концепції модернізації Конституції України «Судова влада» на засіданні Комісії з питань правосуддя 15 травня 2013 року «не пройшов» – він не набрав необхідної кількості голосів членів Комісії. За його схвалення проголосувало усього шість із присутніх на засіданні членів Комісії (відповідно до Регламенту Конституційної асамблеї необхідний мінімум для прийняття рішення – сім членів Комісії). Не зважаючи на це, Голова Комісії В.Маляренко оголосив, що з врахуванням письмових заяв двох відсутніх на засіданні членів Комісії про підтримку цього документу (Регламент такого способу голосування не передбачає) рішення вважається прийнятим[1]. У цей же день на веб-сайті Президента з’явилося інформаційне повідомлення про ухвалення Комісією з питань правосуддя вказаного рішення[2]. На початку червня 2013р. у своєму щорічному посланні до Парламенту Президент повідомив, що «на даний момент усіма комісіями Конституційної Асамблеї підготовлені пропозиції щодо проекту Концепції внесення змін до Конституції України. Очікується, що проект Концепції буде розглянуто на найближчому засіданні Конституційної Асамблеї»[3].

Насправді ж юридично рішення про схвалення вказаного документу Комісією з питань правосуддя ухвалено не було[4]. «Ухвалення» таким чином цього рішення, а також обставини надсилання Л.Кравчуком законопроекту до Венеціанської комісії свідчать про те, що через Конституційну Асамблею лише «протягувалися» потрібні Адміністрації Президента рішення з ігноруванням навіть формально-юридичних моментів.

2. Проект Концепції хибно визначає підстави конституційного реформування функціонування судової влади.

У ньому констатовано, що «існуюча конституційна модель організації та діяльності судової влади так і не забезпечила повною мірою її незалежність та самостійність, здатність ефективно виконувати свою основну функцію – здійснення справедливого, безстороннього та публічного правосуддя в розумні строки» (с. 22-23). Насправді головна проблема утвердження в Україні незалежного та справедливого суду полягає не у вадах «існуючої конституційної моделі», а у її свідомому викривленні та ігноруванні, що, зокрема, особливо виразно виявилося у ході так званої судової реформи       2010 року.

3. Розділ VII «Судова влада» проекту Концепції «скальковано» з президентського проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів».

Фактично положення цього розділу відображають ключові положення вказаного законопроекту. Однак це нонсенс – готувати концепцію змін, які уже не лише «матеріалізовані» у конкретному законопроекті, але й розглянуті Парламентом та направлені до Конституційного Суду. Це свідчить про те, що уся попередня робота Конституційної Асамблеї у цій сфері була прикриттям «справжньої» реформи, яку до пори-до часу приховували від членів Конституційної Асамблеї та суспільства.

4. Проект Концепції передбачає легалізацію запроваджених у вітчизняне законодавство в результаті так званої судової реформи новел, які не узгоджуються з чинною Конституцією (по суті – є неконституційними). Йдеться, зокрема, про: наділення Вищої ради юстиції правом призначати суддів на адміністративні посади; розширення повноважень Президента в частині ліквідації судів; обмеження повноважень Верховної Ради та профільного парламентського комітету щодо вирішення питань обрання та звільнення суддів.

5. Замість задекларованого «усунення політичних структур з процедури призначення та звільнення суддів» проект Концепції передбачає усунення з цієї процедури лише однієї такої структури – Верховної Ради. Інша політична структура – Президент – не лише залишається у цій процедурі, а й істотно розширює свої можливості у цій сфері.

Таким чином, пропоновані проектом Концепції зміни продовжують розпочату в результаті так званої судової реформи 2010 року концентрацію повноважень щодо судової влади в руках Президента та передбачають її закріплення на конституційному рівні. До судової реформи (такий стан речей певною мірою зберігається й сьогодні) політичний вплив на цей процес було «розпорошено» у двох політичних інститутах – Президента (призначення суддів на посаду вперше, переведення таких суддів з одного суду до іншого, звільнення з посади суддів, які призначені вперше) та Верховної Ради (обрання суддів на посаду безстроково, переведення таких суддів з одного суду до іншого, звільнення з посади суддів, обраних безстроково). Проектом Концепції усі повноваження щодо прийняття рішень про набуття статусу судді, позбавлення цього статусу та переведення судді з одного суду до іншого пропонується віднести до компетенції Президента. Відтак, усі кадрові рішення щодо формування суддівського корпусу зосереджуються в руках Президента.

Вважаю, що в нинішній ситуації, за якої судова влада є істотно залежною від інших гілок влади, а передусім від Президента, таке рішення буде не додатковою гарантією незалежності правосуддя, а навпаки – стане згубним для нього. Воно порушить існуючий баланс політичних впливів на судову владу, який сьогодні по суті є єдиним запобіжним повної політизації судової системи. Пропоновані законопроектом повноваження дають можливість Президенту за бажання сформувати «свій» склад будь-якого суду, включаючи Верховний Суд України.

Для того, щоб позбутися політичного впливу на формування суддівського корпусу питання призначення (обрання) на посаду судді та переведення суддів слід виключити з компетенції не тільки Верховної Ради, але й Президента, і віднести ці питання до компетенції спеціального державного органу, відповідального за формування суддівського органу – Вищої ради юстиції (перед цим забезпечивши її справжню незалежність). Інакше її роль у механізмі формування суддівського корпус у буде бутафорною.

У проекті Концепції підкреслюється, що повноваження Президента щодо призначення суддів на посади та звільнення їх з посад, а також переведення суддів мають здійснюватися на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції. Тобто, вони «будуть виключно церемоніальними і водночас кореспондуватимуться з його конституційним статусом» (с. 25).

Слід зазначити, що пропоновані зміни фактично нічого не змінюють у чинному порядку призначення на посаду судді Президентом. І сьогодні Президент не може призначити особу на посаду судді інакше, як «на підставі та згідно з поданням Вищої ради юстиції». Це прямо випливає зі статті 131 Конституції, законів України «Про Вищу раду юстиції» та «Про судоустрій і статус суддів» (зокрема, ст. 72). І сьогодні за Конституцією і законами України Президент не вправі не призначити особу на посаду судді, стосовно якої Вищою радою юстиції внесено відповідне подання, ухвалене відповідно до Конституції і вказаних законів. Тобто, у такому розумінні сьогодні роль Президента у питанні призначення на посаду судді є також фактично церемоніальною. Пропоновані проектом зміни по суті її не змінюють. Тому, акцентування уваги, що «такий підхід дасть змогу усунути ризики політизації в процесі формування суддівського корпусу» (с. 25), є некоректним і юридично необґрунтованим.

6. Не вбачається підстав для того, щоб питання визначення мережі судів, утворення, реорганізація і ліквідація судів вирішувалися з ініціативи і за пропозицією Президента.

Це повністю «замкне» організацію діяльності судів та функціонування судової системи на Президенті, що є вкрай небезпечним для незалежності суддів. Правильним і обґрунтованим (передусім з точки зору гарантій незалежності судової влади) є надання права на внесення пропозицій щодо визначення мережі судів, утворення, реорганізації і ліквідації судів відповідним органам судової влади, які найкраще обізнані з ситуацією у судовій системі.

Таким чином буде виключено можливість додаткового впливу на судову владу з боку такого політичного інституту як Президент. При цьому для виконання функції гаранта додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина у Президента зберігається можливість втрутитись у вирішення цього питання на стадії набуття відповідним законом чинності шляхом застосування до нього права вето.

7. Проектом Концепції пропонується передбачити, що призначення суддів на адміністративні посади та звільнення суддів із адміністративних посад у судах загальної юрисдикції, крім Верховного Суду України, здійснюються Вищою радою юстиції.

Такий підхід щодо призначення суддів на адміністративні посади з точки зору забезпечення незалежності суддів та самостійності судів є необґрунтованим.

По-перше, будь-яке рішення щодо призначення на адміністративну посаду ставить того, кого призначили, в певну (більшу чи меншу) залежність від суб’єкта, який його призначив. У даному разі цим суб’єктом є орган, який не входить до судової системи. За суворої централізації судової влади та фактично знищеного суддівського самоврядування запропонована проектом Концепції участь зборів суддів у призначенні голови відповідного суду створюватиме лише видимість демократичності процесу.

По-друге, це призведе до зосередження в одному органі (Вищій раді юстиції) надмірних повноважень щодо вирішення кадрових питань у судах. Така концентрація повноважень (як і концентрація аналогічних повноважень у Президента) об’єктивно збільшує небезпеку стороннього впливу на суди. Ця небезпека багатократно зростає в умовах відсутності реального поділу державної влади, нівелювання дії принципу верховенства права, звуження демократичних інститутів.

По-третє, однією з основних цілей судової реформи, яку проголосили її автори, є кардинальне зменшення повноважень голів судів, позбавлення їх будь-яких повноважень щодо втручання у судовий процес чи розгляд судових справ, мінімізація повноважень щодо управління апаратом суду тощо. За таких обставин, посада голови суду та заступника голови суду втрачає свою попередню вагу і зводиться до вирішення окремих внутрішньо організаційних питань діяльності суду.

З огляду на викладене, правильним буде віднести питання щодо призначення суддів на адміністративні посади до компетенції органів суддівського самоврядування, наприклад, Ради суддів України.

8. Проектом Концепції пропонується змінити підходи до конституційного врегулювання питання системи судів в Україні, не встановлюючи конкретну ієрархію судів, а закріплюючи на конституційному рівні основні принципи її побудови.

Визначення мережі та утворення інших судів пропонується вирішувати на рівні закону, що буде прийматися Парламентом. На думку авторів проекту Концепції, це дасть змогу на законодавчому рівні вирішити питання спрощення системи судів, передбачивши судову систему, яка забезпечуватиме доступність правосуддя для кожної особи і усуватиме ризик процесуальних затримок.

На мій погляд, потрібно йти іншим шляхом – закріпити в Конституції триланкову судову систему, яку складають місцеві, апеляційні суди та Верховний Суд. 

Така модель судоустрою є найбільш оптимальною для України, оскільки вона:

– найбільшою мірою відповідає адміністративно-територіальному устрою нашої держави (район, область, центр), її історичним і правовим традиціям, існуючій в Україні правовій системі;

– є простою, зрозумілою та найбільш доступною для людей (у т.ч. з точки зору місця розташування судів та можливостей звернення до них);

– базується на трьох головних процесуальних функціях – розгляді справи по суті, апеляційному та касаційному перегляді судового рішення;

– забезпечує оперативність судового розгляду, правову визначеність судового рішення, однакове застосування закону всіма судами;

– є найменш фінансово та матеріально затратною для держави.

Необхідність повернення до триланкової судової системи підтверджують результати експериментування з вітчизняним судоустроєм: запровадження чотирьохрівневої побудови судової системи (шляхом утворення і «підведення» вищих спеціалізованих судів під Верховний Суд та «виштовхування» його з судової системи) і штучне породження ситуації з «подвійною» касацією; суцільна спеціалізація судів, за якої не спеціалізовані суди доповнюють систему загальних судів, а навпаки – загальні суди поступово перетворюються у додаток до спеціалізованих судів; автономізація «спеціалізованих гілок» судової системи (фактичне створення та існування кількох судових систем); нівелювання конституційного статусу Верховного Суду та перетворення його на декларативний судовий орган.

Цей експеримент виявився невдалим – він не призвів до істотного поліпшення якості правосуддя, не забезпечив утвердження самостійності судів та незалежності суддів, не підвищив ефективність судового захисту прав і свобод людини та ступінь довіри громадян до суду. Це стосується і адміністративних судів, створення яких аргументовалося як запровадження абсолютно незалежних судових органів для вирішення спорів між державою і громадянином. На практиці (і це підтверджують результати соціологічних досліджень) вони є більш залежними від політичної влади, ніж звичайні загальні суди.

У результаті реформування судоустрою судова система України стала громіздкою, надмірно ускладненою і незрозумілою не лише для звичайних громадян, але навіть і для фахівців-юристів. Як зазначено у Висновку Венеціанської комісії на проект Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 12-13 березня 2010 року, «у надто складній та премудрій судовій системі таїться ризик затягування провадження».

Потворність нинішнього вітчизняного судоустрою яскраво демонструє Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ – судовий орган з незрозумілим правовим статусом і місцем у судовій системі. Він одночасно поєднує в собі спеціалізований і загальний суд, що суперечить Конституції і логіці побудови судової системи.

Так, виходячи з назви та Закону «Про судоустрій і статус суддів» (ст. 31), цей суд є вищим спеціалізованим судом. Відповідно до ст. 125 Конституції України вищий суд є вищим судовим органом спеціалізованих судів. В Україні на сьогодні існує два види спеціалізованих судів – адміністративні і господарські. Відповідно підсистеми цих судів очолюють Вищий адміністративний суд України і Вищий господарський суд України. Загальні місцеві та апеляційні суди, які розглядають цивільні, кримінальні справи та справи про адміністративні правопорушення, не є спеціалізованими судами. Тому відповідно до Конституції Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ України як вищий спеціалізований суд не може очолювати підсистему загальних судів – районних, міських, міськрайонних та апеляційних.

Водночас, Законом він наділений повноваженнями щодо перегляду їх рішень у касаційному порядку і фактично та юридично є вищим судовим органом стосовно цих судів. Судді цього вищого спеціалізованого суду входять до складу Ради суддів загальних судів.

За доцільність запровадження триланкової судової системи висловились українські судді, що зафіксовано в рішенні VIII позачергового з’їзду суддів України. Такої ж позиції дотримуються провідні вітчизняні політичні сили, в тому числі провладна Партія регіонів, яка в розробленому нею проекті Конституції України передбачила, що «відповідно до закону діють місцеві, апеляційні та Верховний Суд України». Із системного аналізу висновків Венеціанської комісії вбачається, що ця авторитетна міжнародна організація виступає за спрощення існуючої в Україні судової системи, в тому числі за зменшення кількості судових інстанцій.

9. Проектом Концепції змінюються підходи щодо статусу, порядку формування та функціонування Вищої ради юстиції.

Пропонується передбачити функціонування Вищої ради юстиції на постійній основі та закріпити за цим органом усі повноваження щодо судової влади. Вища рада юстиції має діяти у складі п'ятнадцяти членів, з яких 
9 членів призначаються з'їздом суддів України з числа діючих суддів, суддів у відставці; Національна академія правових наук України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначатимуть по два члени Вищої ради юстиції, з'їзд адвокатів України – двох членів Вищої ради юстиції з числа адвокатів. Члени Вищої ради юстиції призначаються на п'ять років.

Загалом запропонований варіант формування складу та засад діяльності Вищої ради юстиції є кращим від передбаченого чинною Конституцією та пропонованого президентським законопроектом змін до Конституції.

Разом з тим, більш оптимальним видається формування Вищої ради юстиції двома суб’єктами – з’їздом суддів України із числа суддів та Верховною Радою. За нинішніх умов – це найбільш демократичний спосіб формування цього органу, який може забезпечити максимальну його незалежність.  

10. Вважаю за необхідне закріпити в Конституції положення про те, що судочинство в Україні здійснюється українською мовою. 

11. Видається за доцільне у перехідних положеннях Конституції передбачити правову основу для здійснення люстрації суддівського та прокурорського корпусу, без якої подальший процес утвердження в Україні незалежного і справедливого суду є неможливим.

Проект Концепції є вкрай «сирим» документом, який містить велику кількість неоднозначних, незрозумілих, необґрунтованих та хибних положень, що несе в собі істотні ризики для конституційного процесу. Цей документ не дає чіткої уяви про майбутній зміст Основного Закону України. З нього навіть не можна зрозуміти, на що він спрямований – на зміну чинної Конституції чи на ухвалення нової КонституціїТому він не може бути покладений в основу конституційної реформи. Якщо конституційну реформу здійснювати на засадах, які визначені проектом Концепції, то цього взагалі краще не робити.      

Не зрозумілою є фактична роль Концепції. За своїм статусом вона має передувати процесу реформування Конституції, визначати його напрямок, засади і ключові положення. У реальності розроблювана Концепція внесення змін до Конституції уже давно опинилася за межами практичного конституційного процесу. У той час, як ця Концепція «натхненно» готується Конституційною Асамблеєю (яка створена Президентом спеціально для підготовки змін до Конституції), Адміністрація Президента продукує свої зміни до Конституції, оформляє їх у відповідні законопроекти, що направляються до Парламенту (уже направлено два таких законопроекти – стосовно Рахункової палати та правосуддя). У цьому зв’язку виникає закономірне запитання: кому і для чого потрібна ця Концепція?

Член Конституційної Асамблеї,   

науковий консультант з правових питань

Українського центру економічних і політичних

досліджень ім. Олександра Разумкова                                        М. Мельник

12 вересня 2013 року

 


[1] Див.: Кириенко О. Рожденные Конституцией. – Юридическая практика, 2013г., 21 мая, с. 20.

[2] Відбулося чергове засідання Комісії Конституційної Асамблеї з питань правосуддя. – http://www.president.gov.ua/news/27684.html

[3] Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році». – http://president.gov.ua/docs/poslannia2013.pdf

[4] Відповідно до Регламенту Конституційної Асамблеї (п. 33) рішення комісії приймаються шляхом відкритого голосування більшістю від її затвердженого складу. При цьому визначено, що член комісії голосує особисто (http://www.president.gov.ua/news/25526.html). Станом на 15 травня 2013р. до складу Комісії з питань правосуддя входило 13 членів. Таким чином, для прийняття Комісією з вказаного питання рішення потрібно було, щоб «за» особисто проголосувало мінімум сім присутніх на її засіданні членів. Натомість «за» запропоноване Головою Комісії В.Маляренком рішення проголосувало шість присутніх на засіданні членів Комісії.

Додати коментар

Забороняється мат або прихований мат, флуд, оффтоп та реклама у будь-якому вигляді.


Захисний код
Оновити